Kooperation statt Dualität der Medienordnung

von am 02.12.2019 in Aktuelle Top Themen, Allgemein, Archiv, Digitale Medien, Dualer Rundfunk, Medienordnung, Medienpolitik, Medienrecht, Medienregulierung, Medienwirtschaft, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Rundfunk

Kooperation statt Dualität der Medienordnung
Prof. Dr. Tobias Gostomzyk, Professur für Medienrecht, TU Dortmund

Kooperationsorientierte Weiterentwicklung der Medienordnung aus rechtlicher Perspektive

02.12.2019. Von Prof. Dr. Tobias Gostomzyk, Professur für Medienrecht, TU Dortmund

Das Verfassungsrecht steht einer kooperationsorientierten Weiterentwicklung der deutschen Medienordnung nicht entgegen. Der Gesetzgeber besitzt dafür einen weiten Gestaltungsspielraum, den er teils bereits wahrgenommen hat. Bislang akzentuiert die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts stark die unterschiedlichen Wettbewerbsbedingungen sowohl zwischen Presse und Rundfunk als auch zwischen öffentlich-rechtlichen und privaten Medien. So kennzeichnet den Pressemarkt privatwirtschaftlicher Wettbewerb, der hinreichend Meinungs- und Medienvielfalt sicherstellte (dazu etwa BVerfGE 57, S. 295, 322). Solange es hier nicht zu erheblichen Vielfaltsdefiziten kommt, darf der Gesetzgeber die historisch bewährte Form der Pressefreiheit als Markt- und Unternehmensfreiheit nicht öffentlich-rechtlich ausgestalten. Die Presse unterliegt einem privatwirtschaftlichen Primat. Allein allgemeine Förderungen des Instituts der freien Presse wurden objektiv-rechtlich für geboten und zulässig erachtet, etwa die Förderung des Vertriebs durch Postzeitungsdienste oder die Existenz von Pressegrossos als vielfaltssichernde Maßnahme.

Dagegen zeichneten sich die Rahmenbedingungen beim Rundfunk durch Knappheit der Sendefrequenzen und einen hohen Finanzaufwand aus, der zum Betrieb eines Rundfunksenders erforderlich war. Dies führte zur Annahme, dass ausgewogene Meinungs- und Medienvielfalt – anders als bei der Presse – nicht allein über privatwirtschaftlichen Wettbewerb entstünde. Deswegen lehnte das Bundesverfassungsgericht zunächst einen privatwirtschaftlich betriebenen Rundfunk ab. Erst in Folge einer Abschwächung der Sondersituation des Rundfunks durch neue Verbreitungstechnologien (v.a. Kabel und Satellit) – also einer Veränderung der tatsächlichen Rahmenbedingungen – vollzog das Bundesverfassungsgericht eine Öffnung hin zum dualen Rundfunksystem, was methodisch einer zeitangemessenen Konkretisierung des Verfassungsrechts entspricht. Es verknüpfte den öffentlich-rechtlichen und den privaten Rundfunk zu zwei Säulen eines Systems: Dem vorrangig gebühren- bzw. heute beitragsfinanzierten öffentlich-rechtlichen Rundfunk kam die Aufgabe zu, für die gesamte Bevölkerung Programme zu bieten, die umfassend und in voller Breite Meinungsvielfalt sicherstellen sollen (BVerfGE 73, S. 118, 155 f.). Dem vorrangig werbefinanzierten privaten Rundfunk wurde demgegenüber gestattet, geringere Vielfaltsmaßstäbe zu erfüllen, solange der öffentlich-rechtliche Rundfunk dieser Vielfaltssicherung nachkommt. 

Es ist ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass die Rundfunkfreiheit vor allem dem Prozess freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung dient, nicht ökonomischen Interessen. Wenn sich Meinungs- und Medienvielfalt nicht über privatwirtschaftlichen Wettbewerb herstellt, ist es Aufgabe des Gesetzgebers, einen Rechtsrahmen zu schaffen, der sie gewährleistet. Die Medienordnung ist dabei als entwicklungsoffen zu betrachten. Das betrifft nicht das Normprogramm von Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG, sondern seine zeitangemessene Konkretisierung hinsichtlich des gewandelten Normbereichs, also der tatsächlichen Voraussetzungen der Normerfüllung, wie auch anhand der Entwicklung des Rundfunksystems skizziert wurde. Dabei ist das Mediensystem nicht allein als Leistungswettbewerb zu verstehen, bei dem sich Marktregeln auf Grundlage des allgemeinen Wettbewerbsrechts durchsetzen ließen. Den Maßstab bildet vielmehr der verfassungsrechtliche Gewährleistungsauftrag freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung. Hieraus ergibt sich eine vorrangig publizistische, an Meinungs- und Medienvielfalt orientierte Betrachtungsweise.

Wann der Gesetzgeber bei der aktuellen Wirtschaftskrise auf dem Pressemarkt oder von Plattformintermediären wie Facebook oder Google ausgehenden Vielfaltsgefährdungen sichernd tätig werden muss, ist zwar strittig. Im Kern geht es dabei nicht darum, bestimmte Geschäftsmodelle zu schützen, sondern die Gewährleistung der durch Medien wahrgenommenen „öffentlichen Aufgabe“. Denkbar wäre dies bereits bei nachhaltigen Gefährdungen journalistisch-redaktioneller Qualität. Die Rechtsprechung geht allerdings bislang davon aus, dass dies erst bei einer Gefährdung der Existenz von Medien erforderlich ist (etwa BGH, Urt. v. 20.11.2003, I ZR 151 / 01). Schließlich stünde damit die grundrechtlich gebotene Gewährleistung freier öffentlicher Meinungsbildung auf dem Spiel. Dass dies nicht geschieht, ist wiederum durch den Gesetzgeber sicherzustellen. Wann und inwiefern die objektiv-rechtliche Dimension der Medienfreiheit den Gesetzgeber angesichts der herrschenden Gefährdungslage für den publizistischen Wettbewerb dazu verpflichten könnte, Maßnahmen zu ergreifen, die zur Stabilisierung der Medienordnung notwendig sind, ist medienverfassungsrechtlich somit klärungsbedürftig. Letztlich geht es um die Entwicklung eines publizistischen Medien- und Wettbewerbsrechts, das sowohl Kooperations- und Konkurrenzverhältnisse von Medien betrachtet.

Jenseits einer verfassungsrechtlichen Verpflichtung stünde das Verfassungsrecht (und auch nicht das Europarecht) nicht einer stärker kooperativen Ausgestaltung der Medienordnung entgegen. Schließlich verfügt der Gesetzgeber letztlich über einen weiten Ausgestaltungsspielraum, sofern er dabei eine grundrechtsgerechte Ordnung schafft, die insbesondere den Grundsätzen der Meinungsvielfalt und Staatsferne genügen muss. Im Zuge einer solchen Ausgestaltung dürfte er auch das Verhältnis von öffentlich-rechtlichen und privaten Medien neu justieren. Eine kooperationsorientierte Weiterentwicklung der Medienordnung wäre hierfür der naheliegende Weg – zumal sie weiterhin die unterschiedlichen Wettbewerbsbedingungen sowohl von Rundfunk und Presse als auch von öffentlich-rechtlichen und privaten Medien berücksichtigen und das Prinzip stärkerer Kooperation als stabilisierenden Faktor hierfür einführen würde. Dabei wären die einzelnen Kooperationsformen einer vertieften rechtlichen Prüfung zu unterziehen.

Ansätze für Kooperationsmodelle im Medien- und Wettbewerbsrecht

Zurzeit lassen sich in der Rechtsordnung nur vereinzelt Ansätze für Kooperationen von Medien finden. Sie betreffen vor allem die Kooperation von privaten sowie öffentlich- rechtlichen Medien untereinander, also nicht im öffentlich-rechtlichen / privaten Verbund. Von einer systematisch kooperationsorientierten Ausgestaltung des Medien- und Wettbewerbsrechts lässt sich so nicht sprechen. Allerdings existieren beachtenswerte Ansätze hierfür, die exemplarisch aufgeführt werden.

Kooperationsmodelle „privat – privat“

Beispiele für Kooperationen zwischen privaten Medien finden sich etwa im Reglungsbereich des Kartellrechts. Demnach sind zwar Fusionen zu untersagen, die zu einer erheblichen Wettbewerbsbehinderung führen. Allerdings existieren hierzu gem. § 30 GWB auch Ausnahmen für Presseverlage, die 2017 mit der 9. GWB-Novelle gerade mit Blick auf Digital- und Plattformmärkte eingeführt wurden. So fallen Vereinbarungen über eine wirtschaftliche Zusammenarbeit zwischen Zeitungs- und Zeitschriftenverlegern nicht unter das Verbot wettbewerbsbeschränkender Vereinbarungen, soweit diese den Beteiligten ermöglicht, ihre wirtschaftliche Basis für den intermedialen Wettbewerb zu stärken. Das gilt allerdings nicht für eine Zusammenarbeit im redaktionellen Bereich. Diese Regelungen sollen also letztlich einer stärkeren Kooperation von Verlagen außerhalb der redaktionellen Zusammenarbeit dienen, um ihre wirtschaftliche Basis für einen intermedialen Wettbewerb zu stärken. Ausweislich der Regierungsbegründung ist hier beispielsweise an Kooperationen im Anzeigen- und Werbegeschäft sowie beim Vertrieb, der Zustellung sowie der Herstellung von Zeitungen und Zeitschriften zu denken. So wären etwa Login-Allianzen zunächst nicht ausgeschlossen, um datenschutzrechtliche Standards oder eine gemeinsame Werbevermarktung zu gewährleisten. Bei missbräuchlicher Ausnutzung soll das Bundeskartellamt konkrete Vereinbarungen allerdings ganz oder teilweise für unwirksam erklären können. Darüber hinaus bilden etwa auch Branchenvereinbarungen zwischen Vereinigungen von Unternehmen und für Presse-Grossisten einen Ausnahmetatbestand, soweit in Branchenvereinbarungen der flächendeckende und diskriminierungsfreie Vertrieb von Zeitungs- und Zeitschriftensortimenten durch die Presse-Grossisten geregelt ist. Überdies lässt sich etwa auch der Deutsche Presserat als Freiwillige Selbstkontrolle der Print- und Onlinemedien in Deutschland als Form der Kooperation ansehen. Der Presserat ist ein eingetragener Verein, dem zwei Verleger- und zwei Journalistenorganisationen angehören. Er wurde historisch unter anderem errichtet, um eine bundeseinheitliche Gesetzgebung im Presserecht zu verhindern. Ein kooperatives Zusammenwirken wäre etwa auch bei der Sicherung des Rechtsschutzes im Äußerungsrecht denkbar, womit insgesamt eine Fortentwicklung der Meinungs- und Pressefreiheit erreicht werden könnte.

Kooperationsmodelle „öffentlich-rechtlich – öffentlich-rechtlich“

Auch beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk sind Kooperationen nicht ausgeschlossen, etwa auf Ebene von Arbeitsgemeinschaften, Transferleistungen oder der Markenbildung. Dennoch problematisierte der BGH ein Zusammenwirken von ARD-Rundfunkanstalten bei der gleichzeitigen, also abgesprochenen Kündigung von Kabeleinspeiseverträgen. Diese Kündigung sollte nach Annahme des BGH unwirksam sein, wenn sie nicht auf einer selbstständigen unternehmerischen Entscheidung, sondern auf einer verbotenen Absprache beruht hätte (BGH, Urt. v. 16.06.2015, KzR 83 / 13 und KzR 3 / 14). In Folge wurde deshalb der 2018 in Kraft getretene Rundfunkänderungsstaatsvertrag in § 11 Abs. 4 um eine entsprechende Regelung ergänzt. Sie stellt klar, dass die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten im Sinne des Artikels 106 Abs. 2 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union nicht nur betraut sind, ihre Angebote herzustellen und zu verbreiten, sondern auch zu kooperieren. Diese „Kooperations-Betrauung“ gilt insbesondere für die Bereiche Produktion, Produktionsstandards, Programmrechteerwerb, Programmaustausch, Verbreitung und Weiterverbreitung von Angeboten, Beschaffungswesen, Sendernetzbetrieb, informationstechnische und sonstige Infrastrukturen, Vereinheitlichung von Geschäftsprozessen, Beitragsservice und allgemeine Verwaltung. Grundsätzlich nicht umfasst sind allerdings kommerzielle Tätigkeiten im Sinne des § 16a des Rundfunkstaatsvertrags, also insbesondere Werbung und Sponsoring, Verwertungsaktivitäten, Merchandising, Produktion für Dritte sowie die Vermietung von Sendestandorten an Dritte. Darüber hinaus sehen auch einzelne Landesrundfunkgesetze ausdrücklich vor, dass öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten im Geltungsbereich des Grundgesetzes miteinander kooperieren sollen.

Kooperationsmodelle „öffentlich-rechtlich – privat“

Eine Beteiligung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks an privaten Unternehmen ist nach § 16a Rundfunkstaatsvertrag möglich. Dabei muss diese in Zusammenhang mit seinen gesetzlichen Aufgaben stehen. Für die Beteiligung an solchen Unternehmen, gerade hinsichtlich kommerzieller Tätigkeiten, wurden wiederum umfangreiche Bestimmungen zur Kontrolle vorgesehen. Auch wurde – wie benannt – eine Änderung ins WDR-Gesetz aufgenommen, wonach eine Kooperation durch Rechercheverbünde wie zwischen Westdeutschem Rundfunk, Norddeutschem Rundfunk und „Süddeutscher Zeitung“ grundsätzlich zulässig sein sollen. Bei der Entscheidung über die Zusammenarbeit mit Dritten – etwa der Süddeutschen Zeitung – und bei der Auswahl der Partner hat der Westdeutsche Rundfunk laut WDR-Gesetz im Rahmen seiner Programmfreiheit den Zielen der Meinungsfreiheit Rechnung zu tragen und diskriminierungsfrei vorzugehen. Weiter müssen zu den Rahmenbedingungen und zur vertraglichen Ausgestaltung bei auf Dauer angelegten oder sonst erheblichen Kooperationen vom WDR auf Vorschlag der Intendanz Richtlinien erlassen werden, die im Online-Angebot des WDR zu veröffentlichen sind. Der Intendant berichtet wiederum mindestens einmal im Jahr dem Rundfunkrat über solche Kooperationen. Zuvor stieß der Rechercheverbund auf deutliche Kritik, weil die Süddeutsche Zeitung gegenüber anderen Anbietern bevorzugt werde, was insbesondere gegen Bestimmungen des Vergaberechts und des EU-Beihilferechts verstoße. Darüber hinaus wurde ein Verstoß gegen das WDR-Gesetz gerügt, woraufhin das Gesetz selbst angepasst wurde. Desweiteren werden vereinzelte Kooperation zwischen privaten Medienunternehmen und kommunalen Unternehmen als rechtmäßig erachtet, die dem öffentlichen Bereich zuzuordnen sind. Solche Vorschriften zur Kooperation existieren etwa im Mediengesetz Niedersachsen. Auch sie sollen letztlich der Vielfaltssicherung auf lokalen und regionalen Medienmärkten dienen, in dem – unter Wahrung des Gebots der Staatsferne – Minderheitenbeteiligungen von Stadtwerken an Medienunternehmen zulässig sein sollen.

Ansätze für eine kooperationsorientierte Weiterentwicklung im Medien- und Wettbewerbsrecht

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Rechtsordnung bereits vereinzelt Kooperations-Bestimmungen vorhält. Sie betreffen vor allem die Kooperation zwischen öffentlich-rechtlichen Medien untereinander, gleiches gilt für privat – private Kooperationen. Daneben gibt es erste Ansätze für eine öffentlich-rechtlich – private Kooperation. Deutlich wird in diesem ersten Überblick ebenfalls, dass Kooperationen durch ein verändertes Wettbewerbsumfeld und – damit verbunden – den Erhalt von Medienvielfalt gerechtfertigt werden, wie insbesondere bei den kartellrechtlichen Bestimmungen, aber auch bei der Begünstigung von lokalen und regionalen Kooperationen in Landesmediengesetzen deutlich wird. Kooperationen zwischen Medien sind in der Rechtsordnung somit bereits vorgesehen, allerdings eher vereinzelt als in einer systematischen Entwicklung entlang eines gesetzgeberischen Leitgedankens. Dabei werden beim wirtschaftlichen Zusammenwirken von privaten Medien untereinander vor allem wettbewerbsrechtliche Grenzen gesetzt. 

Auch wenn das Wettbewerbsrecht vor allem den ökonomischen und nicht den publizistischen Wettbewerb im Blick hat, hat dieser zumindest mittelbar auch Auswirkungen auf die Meinungsvielfalt. Das erkennt der Gesetzgeber an, wenn er beispielsweise Kooperationen nur als zulässig erachtet, sofern sie nicht die redaktionelle Praxis betreffen. Im Übrigen unterliegen Kooperationen prinzipiell der Privatautonomie, die selbstverständlich auch Kooperationen zwischen privaten Unternehmen gestattet. Auch wird das Erfordernis einer öffentlich-rechtlichen Zusammenarbeit gesetzlich geregelt, selbst wenn es hier nach der Entscheidung des BGH zur Kabeleinspeisung vermutlich weiterhin Unsicherheit geben wird. Wenig ausgestaltet und rechtlich am meisten herausfordernd ist dagegen die Kooperation zwischen öffentlich-rechtlichen und privaten Medien. Das hat zum einen sicher Gründe im Medienverfassungsrecht, das – historisch gewachsen – von einer Dualität der Medienordnung ausgeht; also einer prinzipiellen Trennung zwischen Presse und Rundfunk sowie öffentlich-rechtlichen und privaten Medien. Dennoch steht es dem Gesetzgeber frei, auch hier das Verhältnis neu zu justieren. Hierzu wären eine Reihe an Ausgestaltungsgesetzen erforderlich, die stärker sowohl den Wettbewerb, aber eben auch die Kooperation als Leitgedanken einer objektiv-rechtlichen Ausgestaltung der Medienordnung beachten. Letztlich ginge es um die Entwicklung eines publizistischen Wettbewerbsrechts unter den Bedingungen einer dynamischen Veränderung des Mediensystems das letztlich den Zielen der Erhaltung von Vielfalt und publizistischem Wettbewerb entsprechen müsste. Das herkömmliche, vor allem ökonomisch zentrierte Wettbewerbsrecht ist auf diese Veränderungen nur begrenzt einstellbar. Die Nagelprobe hierfür wäre sicher die Ausgestaltung eines Rechtsrahmens für eine Medienplattform, die einerseits zu Wettbewerb, aber anderseits auch zu Kooperation zwischen verschiedenen Medien führen würde, um eine Stabilisierung des Mediensystems unter Netzwerkbedingungen zu erreichen.

Der Text von Prof. Dr. Tobias Gostomzyk wurde der Studie „Kooperationsorientierte Weiterentwicklung der Medienordnung“ im Auftrag der „Vereinigung der Bayerischen Wirtschaft“ entnommen.

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