Marktmacht und Meinungsmacht sind nicht deckungsgleich

von am 13.12.2019 in Aktuelle Top Themen, Archiv, Digitale Medien, Dualer Rundfunk, Medienordnung, Medienpolitik, Medienrecht, Medienregulierung, Medienwirtschaft

Marktmacht und Meinungsmacht sind nicht deckungsgleich
Prof. Dr. Georgios Gounalakis, Vorsitzender der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK)

KEK: Online-Videoangebote in die Medienkonzentrationskontrolle einbeziehen

13.12.2019. Von Prof. Dr. Georgios Gounalakis, Vorsitzender der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK)

Finanzinvestor KKR kauft Tele München Gruppe, KKR übernimmt Axel Springer in 6,8MilliardenEuroDeal, Berlusconis Mediaset steigt bei ProSieben Sat.1 ein, Vodafone schluckt Unitymedia …Dies sind nur einige der Schlagzeilen der letzten Monate. Sie belegen, dass Medienkonzentration ein ernst zu nehmendes Thema ist. Angesichts einer sich mehr und mehr wandelnden Medienlandschaft bestreitet auch niemand die Notwendigkeit einer Reform der Medienregulierung. Bezog sich das Aufsichtswesen bislang aber im Wesentlichen auf das Fernsehen als Teil eines dualen Rundfunksystems, so geraten heute auch andere potenzielle Meinungsbildner in den Fokus der Debatte. Es geht nicht mehr allein um Aufgabe, Struktur und Finanzierung des Rundfunks. Es geht um den Public Value des Rundfunks, es geht um Hate Speech und Desinformation. Es geht aber in einer Zeit, in der die Grenzen zwischen Sender und Empfänger zunehmend verschwimmen, auch um Intermediäre, es geht um Vielfaltssicherung und Transparenz und damit immer auch um Medienkonzentration.

All diese Themen durchzogen die medienpolitische Diskussion im Berichtsjahr 2018/2019. Auf den ersten Blick erscheint der Medienbereich durch Vielfalt gekennzeichnet. Bei genauerem Hinsehen ist die Medienbranche aber stark konzentriert. Dies betrifft den Tageszeitungsmarkt ebenso wie den des privaten Fernsehens. Insbesondere junge Zuschauergruppen schätzen die Bewegtbildangebote von Großkonzernen wie Netflix und Amazon; marktbeherrschende Intermediäre wie Facebook, YouTube und Google gewinnen an Meinungsmacht. Das fernsehkonzentrierte Medienkonzentrationsrecht von 1997 hat dem nichts entgegenzusetzen. Inhaltlich seit langem überholt, ist sein Anwendungsbereich ohnehin durch restriktive gerichtliche Auslegung praktisch auf null reduziert. Die Gefahren für eine einseitige Beeinflussung der Meinungsbildung gehen heute überdies nicht mehr allein vom Fernsehen aus. Auch darüber besteht bei allen Beteiligten Konsens. Unternehmen, Regulierungsbehörden und Medienpolitiker aller Parteien sind sich darüber einig. Dennoch tut sich im Gesetzgebungsverfahren wenig. Zwar hat die Rundfunkkommission im Juli 2018 den Diskussionsentwurf eines Medienstaatsvertrags im Internet veröffentlicht, eine Online-Beteiligung dazu gestartet und Anhörungen durchgeführt. Der Text enthält jedoch lediglich Regelungsentwürfe zu den Bereichen Rundfunkbegriff, Plattformregulierung und Intermediäre, die als richtig, nicht aber als ausreichend angesehen werden. Ansätze zu einer Reform des Medienkonzentrationsrechts enthält der Entwurf nicht. Trotz wiederholter Appelle der KEK haben die für eine staatsvertragliche Anpassung zuständigen Länder bislang nicht gehandelt. Auch der zweite Entwurf des Staatsvertrags vom Juli 2019 schweigt, bis auf eine Randnotiz, die Verfahren zu vereinfachen, zu diesem Thema.

„Die Gefahren für eine einseitige Beeinflussung der Meinungsbildung gehen heute nicht mehr allein vom Fernsehen aus.“

Dabei geht es nicht nur um Medienkonzentration als ökonomisches Problem. Es geht um die Meinungsvielfalt als wesentliche Grundlage für den demokratischen Willensbildungsprozess, der in allen Medienbereichen gewährleistet sein muss. Hierzu gehören mehr und mehr die monopolistisch strukturierten sozialen Netzwerke und Intermediäre, aber auch andere Akteure außerhalb des redaktionell-journalistischen Spektrums, die auf Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse jedes Einzelnen einwirken. Diese Phänomene bei der Sicherung der Meinungsvielfalt völlig aus dem Blick zu lassen, erscheint geradezu fahrlässig. Um eine Größenordnung zu verdeutlichen: Sollten Konzernriesen wie Google oder Facebook einen großen deutschen Medienkonzern wie z. B. ProSiebenSat.1 oder Bertelsmann übernehmen wollen, könnte die KEK gegenwärtig nicht in eine vertiefte Prüfung einsteigen. Gleiches gälte, wenn der Finanzinvestor KKR nach der Übernahme der Tele München Gruppe und dem Einstieg bei der Axel Springer SE als nächstes auch die ProSiebenSat.1 Media SE übernähme. In diesem Zusammenhang ist der hin und wieder geäußerten Ansicht, bereits die Wettbewerbskontrolle allein genüge zum Schutz vor Meinungsmacht, ausdrücklich zu widersprechen.

„Marktmacht und Meinungsmacht sind nicht deckungsgleich.“

Der Zweck der kartellrechtlichen Regelungen besteht in der Aufrechterhaltung des ökonomischen Wettbewerbs im Sinne einer Missbrauchsaufsicht, nicht aber in der präventiv ausgestalteten Sicherung von Meinungsvielfalt. Marktmacht und Meinungsmacht sind nicht deckungsgleich. Das Erstarken eines Medienunternehmens durch internes Wachstum wird beispielsweise kartellrechtlich nicht erfasst, kann aber zu vorherrschender Meinungsmacht führen. Um diese zu verhindern bleibt der Gesetzgeber aufgefordert, das Thema Reform des Medienkonzentrationsrechts auf die Agenda der Rundfunkkommission zu setzen und spezielle medienkonzentrationsrechtliche Regelungen festzuschreiben. Hierbei muss sich die Vielfaltssicherung auf alle Medienangebote erstrecken und auf den gesamten Medienmarkt ausgerichtet werden. Allein ein Gesamtmeinungsmarktmodell kann verhindern, dass ein Anbieter medien und plattformübergreifende Meinungsmacht erlangen.

Vorwort von Prof. Dr. Georgios Gounalakis, Vorsitzender der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) zum 21. KEK-Jahresbericht

Aus dem 21. KEK-Jahresbericht:

Die junge Generation schaltet um auf Online-Video

Das Fernsehen ist zwar noch immer das meistgenutzte und meinungsrelevanteste Medium. Bei genauerer Betrachtung zeigt sich jedoch, dass die klassische Fernsehnutzung stark altersabhängig ist. Während bei den älteren Generationen die Sehdauer steigt, sinkt sie bei den jüngeren Altersgruppen auf Tiefststände ab. Stattdessen konsumieren die Jüngeren zunehmend Videoangebote im Internet. Aufgrund der demographischen Entwicklung ist mit einem kontinuierlichen Rückgang der Nutzungsdauer des linearen Fernsehens zu rechnen.

Vielfaltsbeiträge im Fernsehen erreichen Jüngere immer schwerer

Die privaten Sendergruppen ProSiebenSat.1 und RTL sprechen im Schnitt ein jüngeres Publikum an als ARD und ZDF. Sie sind daher von dem Nutzungswandel besonders betroffen. Mittel- bis langfristig könnte dies negative Auswirkungen auf den effektiven Beitrag der privaten Fernsehveranstalter zur Meinungsvielfalt im Fernsehen haben. Vor allem die Informations-, Wissens- und Dokumentarsendungen der privaten Vollprogramme könnten immer weniger jüngere Zuschauer erreichen. Gleiches gilt für Regionalfenster und Drittsendezeiten im Programm von RTL und SAT.1.

Sicherung der Meinungsvielfalt im Gesamtmeinungsmarkt

Vielfaltssichernde Maßnahmen sollten daher nicht mehr allein den privaten Fernsehsendergruppen aufgebürdet werden. Nicht nur sollte die Konzentrationskontrolle – wie von der KEK seit langem gefordert – auf einen Gesamtmeinungsmarkt erstreckt werden. Auch positive vielfaltssichernde Maßnahmen sollten dort zum Einsatz kommen, wo bestimmte Nutzergruppen in erheblichem Umfang erreicht werden können. Für Video-on-Demand-Plattformen käme etwa das Bereitstellen von informatorischen, sozialen und kulturellen Inhalten in Betracht. Für den Fernsehbereich ist zu überprüfen, ob das Instrument der Drittsendezeiten in der jetzigen Form noch zeitgemäß ist.

Neuer Medienstaatsvertrag – fortbestehender Reformbedarf

Der neue Medienstaatsvertrag, der im September 2020 in Kraft treten soll, klammert die nötige Reform des Medienkonzentrationsrechts allerdings aus. Diesen Umstand hat die KEK deutlich kritisiert. Der Gesetzentwurf sieht Regelungen zu Rundfunkbegriff, Plattformen und Intermediären vor. Die KEK hat dazu im Rahmen der Online-Beteiligung durch die Rundfunkkommission eine Stellungnahme abgegeben, die sich entsprechend im Jahresbericht wiederfindet.Die vorgeschlagenen Regelungen gehen in die richtige Richtung, sind aber aus Sicht der KEK nicht ausreichend.

KEK entscheidet in 47 Prüfverfahren

Im Rahmen ihrer regulären Prüftätigkeit hat die KEK im Berichtszeitraum 47 Prüfverfahren abgeschlossen. Davon entfielen 26 Anträge auf die Zulassung neuer Fernsehprogramme, acht Anträge auf Zulassungsverlängerungen sowie ein Zulassungsantrag auf ein bereits veranstaltetes Programm im Zuge eines Veranstalterwechsels. Zehn Verfahren betrafen Veränderungen von Beteiligungsverhältnissen. Darüber hinaus war die KEK in zwei Regionalfensterverfahren eingebunden.

Programmangebot wächst – Konzentration bleibt auf hohem Niveau

In Deutschland verfügten zum 30. Juni 2019 insgesamt 216 private Fernsehprogramme über eine bundesweite Zulassung. Im Vergleich zum Vorjahr mit 190 lizenzierten privaten Programmen ist das Angebot also erneut gestiegen. Dennoch ist der deutsche Fernsehmarkt stark konzentriert: Die Sendergruppen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, der Mediengruppe RTL und der ProSiebenSat.1 Media SE erreichen wie in den Vorjahren zusammen um die 88 Prozent der gemessenen Zuschaueranteile. Dabei sind die Zuschaueranteile der RTL- und der ProSiebenSat.1-Gruppe allerdings auf einen neuen Tiefststand gesunken, während der öffentlich-rechtliche Rundfunk deutlich hinzugewinnen konnte.

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