„Den Worten müssen Taten folgen“

von am 28.01.2020 in Aktuelle Top Themen, Archiv, Digitale Medien, Medienordnung, Medienpolitik, Medienrecht, Medienregulierung, Plattformen und Aggregatoren, Regulierung, Rundfunk

„Den Worten müssen Taten folgen“
Prof. Dr. Georgios Gounalakis, Vorsitzender der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK)

Intermediäre müssen wegen ihres Einflusses auf die Meinungsbildung beim Medienkonzentrationsrecht berücksichtigt werden

28.01.2020. Interview mit Prof. Dr. Georgios Gounalakis Vorsitzender der KEK (Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich), Professur für Bürgerliches Recht, Internationales Privatrecht, Rechtsvergleichung und Medienrecht, Philipps-Universität Marburg

In ihrem Konzentrationsbericht 2015 sowie in Stellungnahmen und Anhörungen hat die KEK konkrete Vorschläge für ein fernsehunabhängiges Vielfaltsicherungsmodell erarbeitet und diese der Rundfunkkommission unterbreitet. Dabei wurden bereits sehr konkret Detailfragen eines solchen Regulierungskonzepts erörtert. Nichts von alledem findet jedoch seinen Niederschlag in dem Entwurf eines Medienstaatsvertrags. „Wer garantiert uns“, fragt Prof. Dr. Georgios Gounalakis, Vorsitzender der KEK, in einem medienpolitik.net-Gespräch, „dass trotz einer etwaigen Vielzahl von Medien alle Informationen jedermann zur Verfügung stehen? Wir brauchen einen Rechtsrahmen, der vorbeugend meinungsmarktdominante Positionen verhindert, damit wir eines Tages nicht vor Problemen stehen, die wir nicht mehr lösen können.“
Die Meinungsmacht verlagere sich aus dem Bereich der traditionellen publizistisch-professionellen Anbieter in Bereiche, die in der Regulierung von Meinungsmacht bislang kaum Beachtung fänden. Die KEK plädiere deshalb für ein Gesamtmarktmodell. Allerdings müssten die Länder aufpassen, so der Rechtswissenschaftler, dass ihnen die Materie nicht entgleitet. Aktuell würde man ja sehen, wie es beim Jugendmedienschutz laufe. Dort scheinen sich die Gewichte zunehmend von einer Länder- zu einer Bundeszuständigkeit zu verschieben.

medienpolitik.net: Herr Gounalakis,Sie haben sich wiederholt für eine Novellierung des Medienkonzentrationsrechts eingesetzt, die ursprünglich auch im Medienstaatsvertrag vorgesehen war. Warum sehen Sie diese Novellierung für so dringlich?

Gounalakis: Das jetzt geltende Medienkonzentrationsrecht stammt aus dem Jahr 1997; das heißt, es ist mehr als 20 Jahre alt. Und ganz wesentlich: Es ist fernsehbasiert, das heißt, in den Fokus der Regulierung können nur Fernsehprogramme gelangen, die linear ausgestrahlt werden und deren Nutzung linear erfolgt und entsprechend gemessen wird. Ich frage Sie: Was aber ist der Zuschaueranteil von Netflix? Oder der von Amazon? Obwohl Video-On-Demand- bzw. Streaming-Angebote dem Einflusspotenzial des Fernsehens auf die Meinungsbildung entsprechen, werden sie gegenwärtig medienkonzentrationsrechtlich nicht erfasst. Allein dies ist ein anachronistischer Ansatz, der angesichts der erheblichen Ausweitung von Angeboten und Nutzung im Video-on-Demand-Bereich nicht mehr trägt.

Hinzu kommen auf der Anbieterseite die steigende Zahl an Zusammenschlüssen oder Übernahmen, sowohl auf internationaler wie auf nationaler Ebene. Denken Sie nur an die milliardenschweren Übernahmen in den USA: AT&T/Time Warner oder Disney/ Fox. Auch die Übernahme selbst der größten deutschen Medienunternehmen erscheint angesichts der enormen Marktkapitalisierung amerikanischer Medienunternehmen nicht ausgeschlossen. Diese Übernahmen sind getrieben von der Notwendigkeit des Zugangs zu exklusiven Inhalten, insbesondere im Zusammenhang mit eignen Streaming-Angeboten der Unternehmen. Was die Marktverhältnisse im Streaming-Bereich betrifft, lässt das deutsche Medienkonzentrationsrecht die KEK aber weitgehend blind dastehen. Ebenso kann der zunehmende Einfluss von Intermediären, sozialen Netzwerken und nichtpublizistischen Anbietern auf den Prozess der Meinungsbildung im Rahmen des bestehenden Medienkonzentrationsrechts nicht hinreichend berücksichtigt werden. Nehmen wir aber die Verfassung und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes ernst, so ist der Gesetzgeber verpflichtet durch eine positive Rechtsordnung die Meinungsvielfalt zu gewährleisten und Gefahren für die Meinungsvielfalt vorbeugend zu begegnen. Dies alles  geschieht derzeit sehenden Auges nicht, und deshalb halte ich eine Reform für dringend erforderlich.

medienpolitik.net: Laut Verfassung geht es darum, eine vorherrschende Meinungsmacht zu verhindern. Aber im Gegensatz zurzeit vor 20 Jahren existiert heute eine Vielzahl von Medien. Wird die Gefahr nicht übertrieben?

Gounalakis: Was die Vielzahl von Medien betrifft, so gebe ich Ihnen Recht: Tatsächlich existiert heute eine große Zahl von Medien. Und wir haben Medien, die vor zwanzig Jahren bei weitem nicht die Tragweite hatten, wie wir sie heute erleben. Denken Sie nur an die von Ihnen angesprochenen Intermediäre wie Suchmaschinen und soziale Netzwerke. Sie haben unser Repertoire an Medieninhalten erheblich vergrößert und erweitert.  Grundsätzlich sagt aber die Anzahl der existierenden Medienangebote nichts über den Grad der Medienkonzentration aus. Im Hintergrund könnten viele verschiedene Medienangebote letztlich von nur einem Unternehmen kontrolliert werden. Schauen Sie sich den Bereich der Tageszeitungen an. Daher ist Transparenz hinsichtlich der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse wichtig: Das ist eine grundlegende Voraussetzung funktionierender Konzentrationskontrolle! Aber auch im Falle des wünschenswerten Zustandes bestehender Vielfalt ist es nicht ausgeschlossen, dass sich mit der Zeit besonders erfolgreiche, reichweitenstarke und damit meinungsmächtige Angebote herausbilden. Beispiele dafür gibt es im Onlinebereich genügend. Und wer garantiert uns, dass trotz einer etwaigen Vielzahl von Medien alle Informationen jedermann zur Verfügung stehen? Das Ziel, vielfaltsgefährdende Machtpositionen im Medienbereich zu verhindern, kann deshalb aufgrund unserer demokratischen Grundverfassung niemals überflüssig werden. Wir brauchen einen Rechtsrahmen, der vorbeugend meinungsmarktdominante Positionen verhindert, damit wir eines Tages nicht vor Problemen stehen, die wir nicht mehr lösen können.

„Was die Marktverhältnisse im Streaming-Bereich betrifft, lässt das deutsche Medienkonzentrationsrecht die KEK weitgehend blind dastehen.“

medienpolitik.net: In einer Protokollerklärung zum Medienstaatsvertrag wollen die Länder die Notwenigkeit der Novellierung des Medienkonzentrationsrechts erklären. Reicht Ihnen das aus?

Gounalakis: Natürlich reicht mir das nicht aus: Den Worten müssen Taten folgen! Seit nahezu drei Jahren befindet sich die KEK mit den Ländern im Gespräch über eine Anpassung des Rechts der Vielfaltsicherung an den durch Digitalisierung und Konvergenz bedingten Wandel von Medienlandschaft und Mediennutzung. Bereits in unserem Konzentrationsbericht im Jahr 2015 sowie in Stellungnahmen und Anhörungen haben wir konkrete Vorschläge in Richtung eines fernsehunabhängigen Vielfaltsicherungsmodells erarbeitet und haben diese der Rundfunkkommission unterbreitet. Zuletzt fand am 20. September 2017 ein Gespräch zwischen der AG Medienkonzentration der Länder und der KEK in Berlin statt, bei dem bereits sehr konkret Detailfragen eines solchen Regulierungskonzepts erörtert wurden. Nichts von alledem findet Niederschlag in dem nun von den Ministerpräsidenten unterzeichneten Entwurf eines Medienstaatsvertrags.

medienpolitik.net: Was bremst die Länder bisher, das Medienkonzentrationsrecht zu novellieren, trotz zahlreicher Forderungen aus der Wissenschaft, von Verbänden und Institutionen?

Gounalakis: Das müssen Sie die Länder fragen! Nahezu zwei Jahre lang habe ich die Republik bereist und geworben für das von der KEK vorgeschlagene Gesamtmarktmodell. In nahezu allen Staats- und Senatskanzleien, und kürzlich auch im Abgeordnetenhaus von Berlin, wurde die Notwendigkeit einer Reform gesehen. Offensichtlich ist es aber so, dass einzelne Länder möglichst hohe Eingreifschwellen zugunsten der bei ihnen ansässigen Unternehmen verlangen. Konkret sind dies insbesondere Nordrhein-Westfalen und Bayern, die ihre Standortinteressen mitverfolgen, um das auch einmal deutlich zu sagen. Zu einer Reform wäre man unter Umstanden bereit, solange sie den Status quo nicht verändert. Dies ist heute nicht anders, als bei der Umgestaltung des ursprünglichen Beteiligungsmodells in ein Zuschaueranteilsmodell im Jahr 1997. Damals wie heute lautet die Devise: „Wasch‘ mich, aber mach mich nicht nass!“ Allerdings kommen wir seit Jahren nicht einmal dazu, dass überhaupt jemand gewaschen werden könnte.  Mit dieser Einstellung kommen wir nicht weiter. Diese Einstellung wird unsere großen nationalen Mediengruppen mittelfristig auch nicht vor der Konkurrenz oder dem Zugriff international tätiger Großunternehmen bewahren.

medienpolitik.net: Aber sind die klassischen Medien, wie die zwei großen TV-Gruppen, überhaupt noch Gefahr für die Meinungsvielfalt?
Gounalakis: Die zwei großen privaten Medienkonzerne im Fernsehbereich sind Bertelsmann mit der RTL-Gruppe und die ProSiebenSat.1-Gruppe. Beiden kommt auch weiterhin eine erhebliche Meinungsmacht zu. Beide Gruppen erreichen im Jahresschnitt zusammen mehr als 40 Prozent der Zuschauer allein im linearen Fernsehen. Und trotz der rasanten Entwicklungen im Onlinebereich ist das lineare Fernsehen in der Gesamtbetrachtung – noch – das mit Abstand meistgenutzte Medium. Gleichzeitig reagieren nahezu alle großen Medienhäuser auf das verstärkt bei den jüngeren Nutzern zu verzeichnende gewandelte Mediennutzungsverhalten. Das ist die Hauptzielgruppe von RTL und ProSiebenSat.1. Aktivitäten der Mediengruppen im Onlinebereich, wie z. B. die Streamingangebote TVNOW und Joyn, kann die KEK jedoch aufgrund ihrer begrenzten fernsehzentrierten Ermächtigungsgrundlage, die zudem noch durch das Bundesverwaltungsgericht weiter eingeschränkt wurde, regelmäßig nicht mehr in ihre Bewertung einbeziehen. Insofern besteht ein erhebliches Defizit bei der Beurteilung der den Unternehmen zukommenden Meinungsmacht. 

medienpolitik.net: Es gab Anfang 2019 Gerüchte, dass Springer erneut ProSieben Sat.1. übernehmen wolle. Nach den Zuschauermarktanteilen von ProSiebenSat.1 2019 von 15,7 Prozent wäre das heute also unproblematisch möglich?

Gounalakis: Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum aktuellen Medienkonzentrationsrechts hat ein Zuschaueranteil von unter 20 Prozent auf dem Fernsehmarkt regelmäßig nur noch ein so geringes Gewicht, dass es auch unter Berücksichtigung von Aktivitäten auf verwandten medienrelevanten Märkten nicht mehr zur Annahme einer vorherrschenden Meinungsmacht ausreicht. Wegen der zusammengenommen unter 20 Prozent bleibenden Zuschaueranteile der ProSieben-Gruppe und Springer hätte die KEK in keine vertiefte Prüfung zur Berücksichtigung etwa der Printaktivitäten von Springer eintreten können.

„Wegen der zusammengenommen unter 20 Prozent bleibenden Zuschaueranteile der ProSieben-Gruppe und Springer hätte die KEK in keine vertiefte Prüfung zur Berücksichtigung etwa der Printaktivitäten von Springer eintreten können.“

medienpolitik.net: Es gibt immer wieder Kritik an Entscheidungen des Bundeskartellamtes die den Medienbereich betreffen. Benötigen wir anstelle eines – begrenzten – Medienkonzentrationsrechts ein Medien-Wettbewerbsrecht?

Gounalakis: In gewisser Weise haben wir dies ja schon. Das jetzige Modell des Konzentrationsrechts ist eng angelehnt an die Vermutung der Marktbeherrschung im GWB. Insoweit könnte man auch jetzt schon von einem Medien-Kartellrecht sprechen. Allerdings wurde der Marktanteil, der es der KEK erlauben würde, überhaupt in eine vertiefte Prüfung einzusteigen, durch die bereits erwähnte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 26 RStV so weit abgesenkt, dass er von einem Fernsehunternehmen heutzutage nicht mehr erreicht werden kann. Nicht mehr erreicht werden kann auf Basis der linearen Zuschaueranteile. Allein das ist unser derzeitiger Anknüpfungspunkt. Alles, was sich außerhalb, im Rahmen der On-Demand-Nutzung audiovisueller Bewegtbilder abspielt, fällt nicht primär in unseren Zuständigkeitsbereich und muss regelmäßig außerhalb unserer Betrachtung bleiben. Es gehört nicht zum Aufgabenbereich des Kartellamts, die Meinungsvielfalt im Rundfunk zu gewährleisten und vorherrschende Meinungsmacht zu verhindern. Ich verweise insoweit auf die  Ausführungen in allen Konzentrationsberichten der KEK. Allerdings müssen die Länder auch aufpassen, dass ihnen die Materie nicht entgleitet. Aktuell sehen wir ja, wie es beim Jugendmedienschutz läuft. Dort scheinen sich die Gewichte zunehmend von einer Länder- zu einer Bundeszuständigkeit zu verschieben.

medienpolitik.net: Wie sollte das Medienkonzentrationsrecht verändert werden?

Gounalakis: Erkennbar verlagert sich Meinungsmacht aus dem Bereich der traditionellen publizistisch-professionellen Anbieter in andere Bereiche, die in der Regulierung von Meinungsmacht bislang kaum Beachtung finden. Die KEK plädiert deshalb für ein Gesamtmarktmodell. Es ist einfach veraltet, fernsehzentriert zu denken. Das Modell stammt aus der analogen Welt. Wir sind längst im Zeitalter der Digitalisierung angekommen. Deswegen ist es dringend erforderlich, dass wir eine Gesamtschau vornehmen, die alle Medienmärkte in den Blick nimmt, insbesondere den Onlinebereich. Das neue Konzept muss fernsehunabhängig als Gesamtmarktmodell unter Einschluss aller meinungsbildenden Medienmärkte konzipiert werden. Das bedeutet gleichzeitig, dass die Aufgreif- und Interventionsschwellen, die wir jetzt mit 25 Prozent und 30 Prozent haben, natürlich nicht eins zu eins auf den Gesamtmarkt übertragen werden können. Da muss eine Anpassung stattfinden. Es gibt einen politischen Prozess, und wir hoffen, dass er zu einem befriedigenden Ende führt.

medienpolitik.net: Bedeutet das, dass bei einem Gesamtmarktmodell die Aufgreifschwelle auf z.B. unter 25 Prozent gesenkt werden müsste?

Gounalakis: Zunächst ist abzugrenzen, welche Angebote der Gesamtmarkt überhaupt umfasst. Zum anderen werden auch innerhalb des Gesamtmarktmodells einzelne Mediengattungen unterschieden, die wiederum unterschiedlich stark gewichtet werden. Für die Bestimmung von Schwellenwerten in einem Gesamtmarktmodell ist daher die Marktabgrenzung erheblich. Wenn sich das zu berücksichtigende Ganze erweitert oder verengt, hat dies Auswirkungen auf die Marktanteile der jeweils erfassten Marktteilnehmer. Die Schwellenwerte bezogen auf den Gesamtmarkt müssen jedenfalls wegen der Erweiterung des zu berücksichtigenden Ganzen deutlich niedriger angesetzt werden als für die Einzelmärkte. Dies gilt auch im Hinblick auf den Markt des bundesweiten linearen Fernsehens.

medienpolitik.net: Wie soll die Gefahr vorherrschender Meinungsmacht bewertet werden? Weiterhin mit einem Punktesystem?

Gounalakis: Grundsätzlich ist ein in sich stimmiges System zur Erfassung von Meinungsmacht erforderlich. In welchen Größenordnungen dabei gerechnet wird, ist zweitrangig. Zwingend erscheint jedoch ein grundsätzlich medienübergreifender Ansatz. Auch wenn das lineare Fernsehen zeitbezogen weiterhin das meistgenutzte Medium sein mag, können die anderen Mediengattungen, und hier insbesondere der Onlinebereich, nicht ausgeblendet werden. Die Mediennutzung verändert sich stark und wir können gerade im Onlinebereich bislang keine verlässlichen Aussagen über die Meinungsmacht der dort aktiven Anbieter treffen. Dies hängt auch mit einer uneinheitlichen und unzureichenden Datenlage zusammen. Ich frage Sie noch einmal: Welche Meinungsmacht kommt beispielsweise Netflix oder Amazon Prime Video im Vergleich zur ProSiebenSat.1-Gruppe zu? Eine effektive Konzentrationskontrolle ist auf der bestehenden Bewertungsgrundlage jedenfalls nicht möglich.

„Welche Meinungsmacht kommt beispielsweise Netflix oder Amazon Prime Video im Vergleich zur ProSiebenSat.1-Gruppe zu?“

medienpolitik.net: Aber anhand des „Zuschaueranteils“ kann eine Bewertung doch nicht mehr erfolgen?

Gounalakis: Im Rahmen eines Gesamtmarktmodells kann der Zuschaueranteil nur für die Bewertung des Fernsehmarktes als Teil des Gesamtmarktes maßgeblich sein. Der Vielfaltsmonitor der Medienanstalten zeigt bereits, wie ein Gesamtmarktmodell umgesetzt werden könnte.

medienpolitik.net: Wie soll z.B. die Wirkung von Intermediären gemessen werden?

Gounalakis: Das ist in der Tat eine herausforderndeFrage. Intermediäre wirken vielschichtig. Sie haben potentiell sowohl eine vielfaltsfördernde als auch eine vielfaltsverengende Wirkung. Intermediäre spielen eine zentrale Rolle bei der Auffindbarkeit von Online-Angeboten und haben dadurch das Potenzial, die Meinungsbildung zu lenken. Medienkonzentrationsrechtlich relevant sind dabei Online-Angebote, die (journalistisch-)redaktionell gestaltet sind. Sofern also Intermediäre eine Vermittlerfunktion zwischen Anbietern solcher Medieninhalte und den Nutzern wahrnehmen, kommt ihnen ein mittelbarer Einfluss auf die Meinungsbildung zu. Ihre Wirkung beim Betrieb von Suchmaschinen, sozialen Netzwerken, News-Aggregatoren etc., könnte als Tätigkeit auf einem medienrelevanten verwandten Markt anzusehen sein. Diese lässt sich allerdings schwerlich quantitativ in der Nutzung publizistischer Medien erfassen, sondern müsste qualitativ bewertet werden. Dies könnte im Rahmen eines Gesamtmarktmodells sowohl als verstärkender oder auch als abschwächender Faktor berücksichtigt werden.

medienpolitik.net: Bisher gibt werden lokale Angebote positiv bewertet. Sollte das auch künftig berücksichtigt werden?

Gounalakis: Die Regelungen im bisherigen Staatsvertrag zur Verpflichtung, regionale Fensterprogramme in den beiden reichweitenstärksten bundesweiten Programmen aufzunehmen, beziehen sich ausschließlich auf den Bereich des Fernsehens. Sie betreffen auch nur die Fernsehprogramme RTL und Sat.1 und sind mit spezifischem Landesbezug in den ostdeutschen Bundesländern, aber auch im Saarland, ohnehin nicht verfügbar. Lokale und regionale Angebote stellen in dieser Situation einen Beitrag positiver Vielfaltsicherung dar. Derartige Angebote, die auch nicht auf den Bereich des linearen Fernsehens beschränkt sein müssen, sind ein wichtiger Beitrag zur Medienvielfalt in ihren Verbreitungsgebieten und sollten vom Gesetzgeber bei der Reform des Medienkonzentrationsrechts auch positiv berücksichtigt werden. Die Frage ist, ob und wie dies auch auf regionale Angebote außerhalb des linearen Fernsehens erstreckt werden kann.

medienpolitik.net: Sollte sich an der Aufgabe und Funktion der KEK etwas ändern?

Gounalakis: Im Kern geht es bei der Aufgabe und Funktion der KEK um die vorbeugende Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht. Dieses verfassungsrechtlich begründete Ziel sollte nicht aus den Augen verloren werden. Wir dürfen nicht warten, bis das Kind in den Brunnen gefallen ist. Wir müssen vielmehr jetzt schon dafür sorgen, dass dieser Fall nicht eintreten kann. Sollten sich die Länder trotz dieser Notwendigkeit aber auf absehbare Zeit nicht auf eine zeitgemäße präventive Vielfaltsicherung einigen können, könnte – gewissermaßen als Minimalziel – in einer ersten Stufe auch ins Auge gefasst werden, den Auftrag der KEK zur Schaffung umfassender Transparenz im Medienbereich klarer gesetzlich zu formulieren und der KEK insofern konkrete Monitoring-Funktionen zuzuweisen, um rechtzeitig Gefahrensituationen aufzeigen zu können.

Mit jeweils medienkonzentrationsrechtlichem Fokus sollten diese Monitoringaufgaben zum Beispiel die Entwicklung der nichtlinearen Nutzung audiovisueller Medieninhalte umfassen. So wie es § 27 RStV jetzt schon (theoretisch jedenfalls!) für die Ermittlung der Zuschaueranteile vorsieht, so sollte der Gesetzgeber die KEK ernsthaft damit betrauen, ein Unternehmen mit der Ermittlung medienbezogener Nutzungsdaten von Intermediären, sozialen Netzwerken und weiterer Plattformen zu beauftragen. Neben Juristen sollten hierbei künftig auch Medienexperten aus anderen Disziplinen, ich denke hierbei an Medienökonomen, Soziologen oder Kommunikationswissenschaftler, die Arbeit der KEK durch Einordnung und Bewertung der Ergebnisse unterstützen.

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