„Die Entstehung multimedialer Meinungsmacht verhindern“

von am 27.01.2020 in Aktuelle Top Themen, Archiv, Digitale Medien, Medienordnung, Medienpolitik, Medienrecht, Medienregulierung, Netzpolitik, Netzpolitik, Plattformen und Aggregatoren, Rundfunk

„Die Entstehung multimedialer Meinungsmacht verhindern“
Dirk Schrödter, CDU, Chef der Staatskanzlei des Landes Schleswig-Holstein

Schleswig-Holstein fordert „unverzüglich“ Novellierung des Konzentrationsrechts

27.01.2020. Interview mit Dirk Schrödter, CDU, Chef der Staatskanzlei von Schleswig-Holstein

1996 hatten die Länder aus Sorge um eine weitere Konzentration beim privaten Rundfunk mit dem 3. Rundfunkänderungsstaatsvertrag die Gründung der KEK beschlossen. Die KEK wurde damit zuständig für die Sicherung von Meinungsvielfalt im Zusammenhang mit der bundesweiten Veranstaltung von Fernsehprogrammen. Im Oktober 2012 haben die Ministerpräsidenten den Auftrag erteilt, das Medienkonzentrationsrecht zu novellieren, um die Veränderungen der Mediennutzung in den vergangenen Jahrzehnten sowie die wachsende Bedeutung von Google & Co. zu berücksichtigen. Bisher konnten sich die Länder aber nicht auf eine gemeinsame Position verständigen. Die Landesregierung von Schleswig-Holstein gehört gegenwärtig zu den Mahnern, endlich das Medienkonzentrationsrecht zu modernisieren. Für Dirk Schrödter, Chef der Staatskanzlei von Schleswig-Holstein existieren dafür zwei Gründe: „Durch ein Urteil des BVerwG aus dem Jahr 2014 und dessen Auslegung des Staatsvertrages gibt es faktisch zurzeit keinen denkbaren Anwendungsfall mehr, allein die Fusion der ProSiebenSat.1-Gruppe mit der Bertelsmann-Gruppe könnte eine Prüfung der KEK auslösen. Zum anderen ist das bisherige fernsehzentrierte Konzentrationsrecht überholt.“ Ein neues Konzentrationsrecht müsse den deutschen Unternehmen genügend Entwicklungsspielraum lassen, um gegenüber ausländischen Angeboten ein Gegenpol bilden zu können, fordert der Medienpolitiker.

medienpolitik.net: Herr Schrödter, die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) wurde 1997 auf der Grundlage der Bestimmungen des 3. Rundfunkänderungsstaatsvertrages ins Leben gerufen. Was war damals der Anlass?

Schrödter: Mit dem 3. Rundfunkänderungsstaatsvertrag wurde das Medienkonzentrationsrecht reformiert und das jetzt noch geltende Zuschaueranteilmodell geschaffen, welches alle bundesweiten Aktivitäten eines Unternehmens im Fernsehen und seine hierauf bezogenen Marktanteile sowie auch weitere medienrelevante Beteiligungen betrachtet. Hiermit ging eine erhebliche Liberalisierung der konzentrationsrechtlichen Vorgaben einher. Schleswig-Holstein setzte sich damals mit seiner Forderung im Länderkreis durch, dass eine solche Öffnung nur dann den Grundsätzen der Sicherung der Meinungsvielfalt entsprechen kann, wenn es anstelle der bisher landesbezogenen Entscheidungen bei bundesweiten Angeboten einer unabhängigen, zentralen und staatsfernen Aufsicht durch Sachverständige bedarf. Damit konnte dem Verdacht von standortbezogenen Entscheidungen einzelner Landesmedienanstalten entgegengewirkt werden. Insbesondere handelte es sich um Entscheidungen der Bayerischen Landesanstalt für Neue Medien im Zusammenhang mit Aktivitäten der Kirch-Gruppe. Diese Entscheidungen einzelner Landesmedienanstalten konnten zuvor nur bedingt überprüft werden, es existierte kein einheitlicher Gerichtsstand und die Revision zum BVerwG war nicht zugelassen. Die Schaffung der KEK war das notwendige verfahrensrechtliche Korrelat zu den neuen materiellen Bestimmungen zur Sicherung der Meinungsvielfalt.

medienpolitik.net: Auf welcher verfassungsrechtlichen Grundlage arbeitet die KEK?

Schrödter: Das Grundrecht auf Meinungsfreiheit, das in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankert ist, beinhaltet u.a. auch das Recht auf Rundfunkfreiheit. Ein wesentlicher Aspekt dieser Rundfunkfreiheit ist, dass jeder einzelne Nutzer einen Anspruch auf ein unabhängiges und vielfältiges Rundfunkangebot sowie den Schutz eben dieses vielfältigen Angebots hat. Genau dieser Schutz ist Aufgabe der KEK. Ihre Aufgabe der abschließenden Beurteilung von Fragestellungen der Sicherung von Meinungsvielfalt im Zusammenhang mit der bundesweiten Veranstaltung von Fernsehprogrammen schützt die Rundfunkfreiheit, entspricht dem verfassungsrechtlichen Gebot der Staatsferne der rundfunkrechtlichen Aufsicht, dem Gebot eines effektiven Verfahrens und der Vermeidung von Standortkonkurrenzen. Diese grundrechtsschützende Aufgabe wird die KEK wird in Zukunft auch nicht an Bedeutung verlieren, im Gegenteil.

medienpolitik.net: Schleswig-Holstein hat sich wiederholt für eine Novellierung des Medienkonzentrationsrechts eingesetzt, die ursprünglich auch im Medienstaatsvertrag vorgesehen war. Warum halten Sie diese Novellierung für so dringlich?

Schrödter: Hierfür gibt es zwei Gründe. Zum einen hat die KEK heute keinen Anwendungsbereich mehr. Durch ein Urteil des BVerwG aus dem Jahr 2014 und dessen Auslegung des Staatsvertrages gibt es faktisch zurzeit keinen denkbaren Anwendungsanfall mehr, allein die Fusion der ProSiebenSat1-Gruppe mit der Bertelsmann-Gruppe könnte eine Prüfung der KEK auslösen. Zum anderen ist das bisherige fernsehzentrierte Konzentrationsrecht überholt. Neben dem Fernsehen, welches zwar noch eine stärkere Bedeutung hat, drängen viele andere meinungsbildende Angebote auf den Markt und relativieren die Bedeutung der linearen Angebote. Hierbei handelt es sich auch und insbesondere um finanzstarke und global agierende Internetunternehmen, welche auf unterschiedlichen Meinungsmärkten aktiv sind.

Ein neues Konzentrationsrecht muss den bestehenden deutschen Unternehmen einerseits Schranken in der Expansion setzen, andererseits Ihnen aber auch genügend Entwicklungsspielraum lassen um gegenüber ausländischen Angeboten ein Gegenpol bilden zu können. Gleichzeitig müssen neue mediale Angebotsformen mit in die Betrachtung einbezogen werden. Ein solches Gesamtmarktmodell ist eine zwingende Notwendigkeit im Rahmen der Konvergenz der Medien. Das Bundesverfassungsgericht fordert die Länder als Ausgestalter der Rundfunkfreiheit auf, schon Gefährdungen der Meinungsvielfalt in den Blick zu nehmen und präventiv zu verhindern.

medienpolitik.net: Und warum gab es bisher dennoch keine Einigung unter den Ländern?

Schrödter: Das geltende Medienkonzentrationsrecht ist zwanzig Jahre alt. Die Länder haben seinerzeit die Probleme eines multimedialen Medienmarktes noch nicht erkennen können. Deshalb haben sie sich darauf beschränkt, Instrumente bereitzustellen, die die Bildung vorherrschender Meinungsmacht im Fernsehen verhindern sollen. Inzwischen stehen die Länder vor einer ungleich größeren Aufgabe: Die Entstehung multimedialer Meinungsmacht zu verhindern. Die Sicherung der Meinungsvielfalt in Deutschland war und ist Ländersache. Das bedeutet, dass sich 16 Länder staatsvertraglich auf Lösungen einigen müssen, die alle meinungsbildenden Medien berücksichtigen. Und eine Einigung setzt nicht die Mehrheit der Länder voraus, sondern eine einstimmige Entscheidung. Ohne eine Ausnahme. Es war vergleichsweise einfach, für den Verbreitungsweg Fernsehen festzustellen, ab wann ein Anbieter vorherrschende Meinungsmacht besitzt. Die nationalen Konzerne stellen sich heute aber viel breiter auf als früher. Klassische Fernsehanbieter sind inzwischen auch im Hörfunk, bei Zeitungen und Zeitschriften und insbesondere bei internetbasierten Diensten aktiv. Hieraus resultierende crossmediale Verflechtungen können zu einseitiger Meinungsbeeinflussung führen. Entsprechend schwierig ist es, in dieser konvergenten Medienwelt die Verbotsgrenze vorherrschender Meinungsmacht anzusetzen und festzulegen, nach welchen Kriterien bzw. in welcher Maßeinheit die non-linearen Angebote in diesem Zusammenhang bewertet werden. Knackpunkt der politischen Diskussion ist und bleibt insbesondere eine Einigung darauf, ab welchem Schwellenwert ein deutsches Medienunternehmen „vorherrschende Meinungsmacht“ besitzt.


„Knackpunkt der politischen Diskussion ist und bleibt eine Einigung darauf, ab welchem Schwellenwert ein deutsches Medienunternehmen ‚vorherrschende Meinungsmacht‘ besitzt.“

medienpolitik.net: Es gibt immer wieder Kritik an Entscheidungen des Bundeskartellamtes die den Medienbereich betreffen. Sollte man nicht anstelle eines –begrenzten – Medienkonzentrationsrechts nicht ein Medien-Wettbewerbsrecht schaffen?

Schrödter: Das Medienkonzentrationsrecht wird in seiner Zentrierung auf den Rundfunk den Herausforderungen der konvergenten Medienwelt und den entsprechenden Gefahren für den Medienpluralismus alleine nicht mehr gerecht. Ein Regelungssystem, das auch die neue, konvergente Realität betrachtet, fehlt bis dato. In diese Regelungslücke ist in der Vergangenheit schon häufiger das Kartellrecht gestoßen: Mit seinen Entscheidungen hat es die Themen Presse Grosso, den Markt der Kabelfernseh-Netze sowie den Verkauf von Programmrechten geprägt und somit das Rundfunkrecht regelrecht ausgebremst. Der Schutz des Wettbewerbs erfolgt nach anderen Kriterien als die Sicherung der Meinungsvielfalt. Das Kartellrecht bezweckt die Aufrechterhaltung ökonomischen Wettbewerbs. Im Rahmen der Zusammenschlusskontrolle sollen die Entstehung bzw. Verstärkung marktbeherrschender Stellungen sowie wettbewerbshemmende Absprachen verhindert werden. Erfasst wird dabei zunächst nur externes Unternehmenswachstum (Übernahmen, Zusammenschlüsse). Internes Wachstum kann nur über den schwierigen Weg der Missbrauchskontrolle Berücksichtigung finden.

Das Medienkonzentrationsrecht hingegen erfasst neben externem auch internes Wachstum meinungsrelevanter Medienanbieter. Ferner fallen Zusammenschlüsse, die keiner Fusionskontrolle unterliegen oder für die das Recht der Wettbewerbsbeschränkungen aus sonstigen Gründen keine Grenzen setzt, in den Anwendungsbereich.

Wesentliche Fälle der Medienkonzentration im Zuständigkeitsbereich der Länder sind in den letzten Jahren allein vom Bundeskartellamt mit Fokus auf die wirtschaftliche Marktmacht entschieden worden. Eine angemessene Betrachtung medienpolitischer Fragen, die möglicherweise zu einer anderen Entscheidung Anlass geben könnte, konnte – und durfte – das Kartellamt dabei nicht vornehmen, da es eine Kontrolle und Bewertung der Markt- und nicht der Meinungsmacht vornimmt. Dies führt dazu, dass aus medienpolitischer Sicht gegebenenfalls sinnvolle Entwicklungen (z.B. Germany‘s Gold oder Amazonas, zwei unterschiedliche VoD-Plattformen) kartellrechtlich problematisiert wurden. Damit hat die wettbewerbsrechtliche Prüfung eine Ausübung der positiven Gestaltungskompetenz der Länder vorab verhindert. Das Bundesverfassungsgericht akzeptiert zwar die wettbewerbsrechtliche Fusionskontrolle auch im Medienbereich, sieht darin aber kein ausreichendes Mittel im Sinne der Sicherung der Meinungsvielfalt und fordert von den Ländern ein spezifisches Regelungsgefüge im gemeinsamen Länderrecht.

„Neben den national bedeutenden Anbietern gibt es auch internationale, weltweit agierende Medienkonzerne, deren Einfluss auf die Meinungsbildung in Deutschland mit dem bisherigen Medienkonzentrationsrecht überhaupt nicht erfasst wird.“

medienpolitik.net: Im Gegensatz zurzeit vor 20 Jahren existiert heute eine Vielzahl von Medien. Kann da überhaupt noch die Gefahr einer vorherrschenden Meinungsmacht entstehen?

Schrödter: Die nationalen Konzerne, die vor 20 Jahren fast ausschließlich im Fernsehmarkt tätig waren, stellen sich heute insgesamt viel breiter auf als früher. Neben den klassischen Fernsehangeboten sind diese Anbieter auf weiteren horizontalen Ebenen, wie dem Hörfunk, den Zeitungen und den Zeitschriften und insbesondere den internetbasierten Diensten aktiv. Hieraus resultierende crossmediale Verflechtungen können zu einseitiger Meinungsbeeinflussung führen ohne dass dieses nach außen erkennbar wird. Das wesentliche Element der Meinungsvielfalt ist jedoch der publizistische Wettbewerb, d.h. die Konkurrenz der Unternehmen im Bereich der redaktionellen Inhalte. Das zurzeit geltende Konzentrationsrecht begünstigt derartige Fehlentwicklungen dadurch, dass derartige crossmediale Verflechtungen nur unzulänglich erfasst werden können. Neben den national bedeutenden Anbietern gibt es heute zudem auch einige wenige internationale, weltweit agierende Medienkonzerne, deren Einfluss auf die Meinungsbildung in Deutschland mit dem bisherigen Medienkonzentrationsrecht überhaupt nicht erfasst wird. Die Tatsache, dass z.B. Amazon ab 2021 über Rechte der Fußball Champions League verfügt und so erstmals auch auf dem Markt der linearen Bewegtbildangebote tätig wird, zeigt: Es gibt eine immer stärker werdende Notwendigkeit, auch im Konzentrationsrecht über den engen Tellerrand linearen Fernsehangebote hinaus zu schauen. Trotz dieser Entwicklungen haben die beiden großen TV-Konzerne immer noch – und auch bei sinkenden Quoten – eine signifikante Bedeutung für die Meinungsvielfalt. Neben den Angeboten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sind es diese beiden Konzerne, die mit ihren linearen TV-Angebote wesentlich zur Meinungsbildung beitragen. Im Übrigen ist es ein großes Missverständnis, dass es bei einer Reform des Medienkonzentrationsrechts nur um das pauschale Verbot von crossmedialen Zusammenschlüssen geht. Ziel ist vielmehr, die KEK überhaupt endlich in die Lage zu versetzen, mit einem adäquaten Instrumentarium die Auswirkungen solcher Zusammenschlüsse auf den Gesamtmeinungsmarkt überprüfen zu können. Genau daran mangelt es derzeit.

medienpolitik.net: Wie sollte das Medienkonzentrationsrecht verändert werden?

Schrödter: Es ist verfassungsrechtliche Aufgabe der Länder, eine vorherrschende Meinungsmacht im Bereich der Medien durch ein entsprechendes Medienkonzentrationsrecht so frühzeitig wie möglich zu verhindern. Dieser Pflicht kommen die Länder aktuell nicht mehr nach. Die Ministerpräsidenten haben bereits im Oktober 2012 den Auftrag zur Modernisierung des Medienkonzentrationsrechts erteilt. Dieser Auftrag besteht, trotz zweier gescheiterter Anläufe, zumindest formal unverändert fort. Das heißt: Inzwischen haben wir 2020. Und es ist immer noch nichts passiert. Das geltende Konzentrationsrecht ist ein reines Fernsehkonzentrationsrecht. Es wird den aktuellen Anforderungen der konvergenten Medienlandschaft längst nicht mehr gerecht. Es ist geradezu anachronistisch und gehört unverzüglich wieder auf die Agenda der aktuellen Reformdebatte. Damit würden die Länder auch ihre Handlungsfähigkeit in grundlegenden medienpolitischen Fragen demonstrieren.Das Medienkonzentrationsrecht braucht eine grundlegende Neuausrichtung im Hinblick auf eine konvergenz- und nutzungsorientierte Vielfaltsregulierung. Grundlage soll ein Gesamtmarktmodell sein, welches alle meinungsbildenden Medien (Fernsehen, Hörfunk, Zeitschriften, Zeitungen, Telemedien u.a.) in den Blick nimmt. Zunächst müssen die einzelnen Mediengattungen in ihrer Bedeutung für die Meinungsbildung gewichtet werden. Anschließend werden alle die einem Unternehmen zurechenbaren Angebote hinsichtlich ihrer jeweiligen Marktanteile betrachtet und mit dem Einflussfaktor ins Verhältnis gesetzt. Auf diese Weise kann der Anteil eines Unternehmens am Gesamtmeinungsmarkt festgestellt werden. Hierzu müssen Leitlinien entwickelt werden, in denen Einzelheiten zur Bestimmung des Vielfaltsfaktors, zur Einbeziehung von Angebotsformen oder zur Ermittlung der Reichweite konkretisieret werden. Grundsätzlich sollte am Kriterium der „vorherrschenden Meinungsmacht“ bei der Konzentrationskontrolle festgehalten werden. Diese ist durch entsprechende Aufgreif- und Gefährdungsschwellen, über die politisch zu entscheiden ist, zu definieren. Bei Überschreitung der Gefährdungsschwelle liegt dann eine „vorherrschende Meinungsmacht“ vor, welcher durch geeignete Maßnahmen (Entflechtung, Reduzierung von Anteilen, Verbot weiterer Aktivitäten, vielfaltssichernde Angebote u.a.) entgegengewirkt wird. Es ist die Aufgabe der KEK diesen „Instrumentenkasten“ so anzuwenden, dass die unterschiedlichen Belange der Beteiligten angemessen zu einem Ausgleich gebracht werden.

„Das geltende Konzentrationsrecht ist anachronistisch und gehört unverzüglich wieder auf die Agenda der aktuellen Reformdebatte.“

medienpolitik.net: Aber, wie soll z.B. die Wirkung von Intermediären gemessen werden?

Schrödter: Das Medienkonzentrationsrecht ist nur ein Baustein des Rechts der Vielfaltssicherung. Einen wesentlichen Teil der Bedeutung von intermediären haben die Länder durch entsprechende Vorschriften bereits im Medienstaatsvertrag reguliert (Transparenzvorgaben, Diskriminierungsfreiheit). Insoweit können Intermediäre mit Inkrafttreten des Medienstaatsvertrags mit Blick auf ein novelliertes Medienkonzentrationsrecht in der Regel außen vor bleiben.  Das heißt: Solange ein Intermediär sich auf sein Kerngeschäft konzentriert und nach objektiven Kriterien arbeitet, bedarf es keiner weiteren Einbeziehung in Konzentrationskontrolle. Aber: In dem Moment, in dem ein Intermediär auch Inhalteanbieter wird, reichen die Regelungen des Medienstaatsvertrags zu Diskriminierungsfreiheit und Transparenz nicht mehr aus. Hier begänne dann zusätzlich die medienkonzentrationsrechtliche Kontrolle. Schon jetzt ist der „MedienVielfaltsMonitor“ der Landesmedienanstalten in der Lage, Reichweiten und Nutzung bei meinungsbildenden Intermediären abzubilden. Auf dieses Instrumentarium der Medienanstalten könnte in einem reformierten Konzentrationsrecht aufgesetzt werden.

medienpolitik.net: Soll sich an der Aufgabe und Funktion der KEK etwas ändern?

Schrödter: Wir sollten den zweiten Schritt nicht vor dem ersten tun. Wichtig ist zunächst ein funktionierendes Konzentrationsrecht. Das heißt: Vor der Frage, wer ein novelliertes Konzentrationsrecht umsetzt, sollte zunächst geklärt werden, wie dieses neue Konzentrationsrecht konkret auszugestalten ist. Genau auf diese Frage sollten die Länder als erstes ihre Aufmerksamkeit richten. Anschließend kann über die zukünftige Aufstellung der KEK diskutiert werden. Und dann ist auch über die Frage zu beraten, ob es einer institutionellen KEK noch bedarf, oder ob eine „Task Force“ von Sachverständigen ausreicht, die im Fall der Fälle bereitsteht.

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