„Damit der Nutzer nicht zum Spielball der Interessen der Anbieter wird“

von am 18.02.2020 in Aktuelle Top Themen, Archiv, Digitale Medien, Internet, Medienordnung, Medienpolitik, Medienregulierung, Netzpolitik, Regulierung, Social Media

„Damit der Nutzer nicht zum Spielball der Interessen der Anbieter wird“
Prof Dr. Rolf Schwartmann, Leiter der Kölner Forschungsstelle für Medienrecht an der Technischen Hochschule Köln und Thomas Fuchs, Direktor der Medienanstalt Hamburg/Schleswig-Holstein

Die Medienanstalten entwickeln derzeit Regeln für eine Aufsicht über die Transparenzpflicht bei Anbietern von Medienintermediären

18.02.2020. Interview mit Prof Dr. Rolf Schwartmann, Leiter der Kölner Forschungsstelle für Medienrecht an der Technischen Hochschule Köln und Thomas Fuchs, Direktor der Medienanstalt Hamburg/Schleswig-Holstein

Suchmaschinen und Soziale Netzwerke wie Google und Facebook nehmen über die Selektion, Anordnung und Präsentation von Inhalten in Suchergebnislisten und Newsfeeds Einfluss auf die öffentliche Meinungsbildung. Mit dem neuen Medienstaatsvertrag sollen sogenannte Medienintermediäre daher einer Meinungsvielfaltsregulierung unterstellt werden, die durch die Medienanstalten beaufsichtigt wird. Dies ist ein europaweit einmaliger Ansatz.Die geplante Regulierung umfasst neben einem Diskriminierungsverbot vor allem die Verpflichtung der Anbieter zu mehr Transparenz. Medienintermediäre sollen für den Nutzer verständlich und leicht auffindbar darlegen, aufgrund welcher Kriterien die Sortierung von Inhalten erfolgt.Im Auftrag der MA HSH hat Prof. Dr. Rolf Schwartmann von der Kölner Forschungsstelle für Medienrecht ein Rechtsgutachten „Transparenz bei Medienintermediären“ erstellt. Damit liegt erstmals ein Gutachten vor, das sich im Detail mit den medienregulatorischen Fragen im Hinblick auf Transparenzvorgaben für Medienintermediäre unter Zugrundelegung des neuen Medienstaatsvertrags beschäftigt. Allerdings gibt es bei der Transparenzpflicht auch Grenzen. „Eine wesentliche Grenze der Transparenz“, so Prof Dr. Rolf Schwartmann, „bilden bspw. die Geschäftsgeheimnisse der Anbieter. Zudem darf nicht aus dem Auge verloren werden, dass mehr Transparenz auch eine Manipulationsgefahr bei Kenntnis des Systems durch Dritte erzeugen kann.“

medienpolitik.net: Warum sollte man bei der Funktionsweise von Medienintermediären zwischen Suchmaschinen und sozialen Netzwerken unterscheiden? Basieren nicht beide auf algorithmischer Systeme?

Fuchs: Richtig. Beide Arten von Diensten bieten personalisierte Angebote unter Einsatz algorithmischer Steuerung an. Algorithmus ist aber nicht gleich Algorithmus. Suchmaschinen und Soziale Netzwerke basieren vielmehr auf ganz unterschiedlichen Geschäftsmodellen. Deswegen sind die eingesetzten Algorithmen auf ganz unterschiedliche Ziele optimiert. Soziale Medien bspw. auf Interaktion und Verweildauer und eben nicht auf die Anzeige einer möglichst passenden Antwort auf eine Suchanfrage. Der Einfluss von Suchmaschinen und sozialen Netzwerken auf die Meinungsvielfalt ist daher verschieden. Bei der Regulierung ist dies zwingend zu beachten.

Schwartmann: Lassen Sie mich das noch ein wenig vertiefen: Suchmaschinen wie Google nehmen Personalisierung anhand von Suchanfragen vor, die je nach Anfrage und Endgerät unterschiedlich beantwortet werden. Soziale Netzwerke wie Facebook und Instagram generieren hingegen personalisierte Inhalte nicht auf Basis von konkreten Suchen, sondern sie berücksichtigen andere Kriterien, etwa für wen sich die Freunde der Nutzer interessieren oder wie lange Nutzer auf Beiträgen verweilen usw. Diese unterschiedlichen Ansätze der Personalisierung und algorithmischen Steuerung haben unterschiedlichen Einfluss auf die Meinungsvielfalt lösen unterschiedliche Pflichten aus, gerade wenn es um Fragen der Transparenz geht. Bei Suchmaschinen wie Google ist zum Beispiel interessant, warum Suchergebnisse in einer bestimmten Reihung, insbesondere auf den aufmerksamkeitsrelevanten ersten Plätzen, angezeigt werden. Bei Facebook stellt sich demgegenüber die Frage, ob ein Inhalt den man als Nutzer verbergen kann auch nicht mehr für die Datenauswertung genutzt wird.

medienpolitik.net: Welche Rolle können Transparenzvorschriften bei der Regulierung von Medienintermediären spielen?

Schwartmann: Die Rolle von Transparenzvorschriften unterscheiden sich je nach Regelungsmaterie. Lassen Sie mich das Beispiel des Datenschutzes verwenden: Im Datenschutzrecht sind Transparenzvorgaben ein wesentliches Mittel zur Durchsetzung der informationellen Selbstbestimmung der Nutzer. Medienintermediäre setzen bei der Erbringung ihrer Dienste algorithmische Systeme ein, die personalisierte Angebote nach Regeln ausspielen, die völlig intransparent sind. Hier liegt der Schwerpunkt der Transparenzverpflichtung. Was geschieht in wessen Interesse zu meinen und fremdem Nutzen nach welchen Regeln mit den persönlichen Informationen, die ein Dienst über mich sammelt, auswertet und weiterleitet?

Fuchs: Im Bereich der Vielfaltsregulierung dienen Transparenzvorschriften zudem der Selbstkontrolle der Anbieter. Sie zwingen diese dazu, die eingesetzten Mechanismen stetig zu kontrollieren und nachvollziehbar darzustellen. Dies zahlt bestenfalls sogar auf eine stetige Auseinandersetzung mit der eignen Verantwortung ein, die Medienintermediäre im Rahmen des Meinungsbildungsprozesses mittlerweile unzweifelhaft zukommt. Doch lassen Sie mich diese eher abstrakte Rolle von Transparenzbestimmungen mit Blick auf den MStV um eine konkrete ergänzen: Nach MStV sind die Informationen, die transparent zu machen sind, Maßstab für die Frage der Diskriminierungsfreiheit. Nur eine Abweichung von den transparent gemachten (bzw. zu machenden) Informationen soll eine Diskriminierung begründen und nur die transparent zu machenden Informationen können auf ihren Behinderungseffekt bzgl. journalistisch-redaktioneller Angebote hin untersucht werden. Transparenzvorschriften sind nach der Konzeption des MStV mithin Ausgangspunkt für die Feststellung von Diskriminierungen.

„Der Einfluss von Suchmaschinen und sozialen Netzwerken auf die Meinungsvielfalt ist verschieden. Bei der Regulierung ist dies zwingend zu beachten.“

medienpolitik.net: Also kann der Nutzer danach sein Mediennutzungsverhalten besser gestalten…

Schwartmann: Herr Fuchs hat den Effekt der Selbstkontrolle ja schon angesprochen. Daneben kann mehr Transparenz den Nutzern deutlich machen, welche Datenspur sie in welchem Kontext hinterlassen, um ihnen dann die Möglichkeit zu geben, sich selbstbestimmt für oder gegen die Nutzung eines Angebots zu entscheiden. Je besser man weiß, inwieweit man pointiert gesagt, Spielball der Interessen der Anbieter, aber auch von Drittinteressen ist, desto besser kann man sein Verhalten anpassen und entscheiden, welche Datenverarbeitungen man ermöglichen möchte und welche nicht.

medienpolitik.net: Inwieweit kann größere Transparenz aber auch dazu beitragen, die Meinungsvielfalt zu sichern oder zu erhöhen?

Fuchs: Ziel der Regulierung ist die Sicherung der Meinungsvielfalt auf für den Meinungsbildungsprozess immer wichtiger werdenden Onlinevermittlern. Wichtig ist es daher dem Nutzer eine informierte und selbstbestimmte Teilhabe an der über Intermediäre stattfindenden Informationsvermittlung zu verschaffen. Nur wer in groben Zügen weiß, wie der Inhalte- und Quellenmix in seinem Newsfeed zu Stande kommt, kann beurteilen, ob er sich auf diesen verlassen oder doch auf einen anderen Vermittler umsteigen möchte. Um das Ziel der Medienregulierung zu erreichen ist Transparenz daher ein wichtiger und notwendiger Baustein. Gleichzeitig reichen Transparenzvorgaben zur Vielfaltssicherung allein aber nicht aus. Deswegen hat der MStV richtiger Weise auch eine Regelung zur Gewährleistung von Diskriminierungsfreiheit aufgenommen, um jedenfalls systematische Behinderungen von journalistisch-redaktionellen Inhalten verhindern zu können. Noch weitergehende Ansätze gibt es in der Wissenschaft.

Schwartmann: Einen dieser Ansätze, die Herr Fuchs anspricht, haben wir an der Kölner Forschungsstelle für Medienrecht entwickelt. Um das Ziel der Vielfaltssicherung zu erreichen bedarf es nach meiner Auffassung bei Intermediären, die in hohem Maß Medium und Faktor der Meinungsbildung sind einer positiven Ordnung. Ich habe in Anlehnung an das duale System der Rundfunkregulierung vorgeschlagen, Intermediäre mit Torwächterfunktion in die positive Rundfunkordnung einzupassen.[1] Im Ergebnis soll vergleichbar den Vielfaltsvorgaben im Rundfunkbereich ein nach pluralen Vorgaben programmierter Feed bzw. eine Suchergebnisanzeige zusätzlich neben das personalisierte Angebot von Medienintermediären gestellt werden. Diese soll für jeden Anbieter in Kooperation mit dem Regulierer nach gesetzlichen Rahmenvorgaben transparent entwickelt werden. Neben das personalisierte und im Ergebnis immer intransparente Angebot, das immer den Faktor des intermediärsgesteuerten Algorithmus enthält, soll ein Angebot gestellt werden, dass dem Anbieter des Algorithmus keinerlei Einflussnahme gestattet. Das bloße ausschalten der Personalisierung – wie Twitter es möglich macht – behebt das Problem nicht, weil mangelnde Personalisierung nicht zugleich auch Vielfalt im Sinne einer positiven Ordnung bedeutet. Diese muss aber Ergebnis der „dienenden Rundfunkfreiheit“ sein, deren Vorgaben auch für meinungsrelevante Intermediäre gelten müssen. Diesen Ansatz hat sich die Datenethikkommission der Bundesregierung in ihrer Handlungsempfehlung 66 zu eigen gemacht.[2] Ansgar Heveling hat dem „Ansatz der „zwei Säulen“ (…) den Charme (bescheinigt), dass nicht die personalisierte Darstellung der Nutzer verändert wird, sondern der informative Mehrwert für sie gerade in der Gegenüberstellung zur allgemeinen Säule liegt. Darüber hinaus steht es den Nutzern frei, die „allgemeine Säule“ zu nutzen oder auch nicht.“[3] Derzeit erforschen wir an der Kölner Forschungsstelle für Medienrecht mit Technikern, wie die Vielfaltssicherung technisch und rechtlich belastbar erfolgen kann.

„Nur wer in groben Zügen weiß, wie der Inhalte- und Quellenmix in seinem Newsfeed zu Stande kommt, kann beurteilen, ob er sich auf diesen verlassen oder doch auf einen anderen Vermittler umsteigen möchte.“

medienpolitik.net: Wie weit soll die Transparenz gehen?

Fuchs: Dies lässt sich nicht abstrakt beantworten. Entscheidend sind die Umstände des Einzelfalls, also die Frage, welcher Dienst betroffen ist, welches Geschäftsmodell berührt wird und welchen Nutzerkreis das Angebot hat. Prof. Schwartmann und sein Team haben im Auftrag der Medienanstalt Hamburg/Schleswig-Holstein dennoch versucht, allgemeine Grenzen von Transparenzverpflichtungen aufzuzeigen und einen abstrakten Anforderungskatalog zu entwickeln. Dieser kann bei der zukünftigen Regulierung als Ausgangspunkt auch für die Behandlung konkreter Fälle dienen.

Schwartmann: Das ist korrekt. Eine wesentliche Grenze der Transparenz bilden bspw. die Geschäftsgeheimnisse der Anbieter. Zudem darf nicht aus dem Auge verloren werden, dass mehr Transparenz auch eine Manipulationsgefahr bei Kenntnis des Systems durch Dritte erzeugen kann. Klar ist auch das bei technisch komplexen Vorgängen auch Fälle faktischer Unmöglichkeit Transparenz herzustellen denkbar sind.[4] Es ist aber wichtig zu erkennen, dass diese Grenzen nicht gegenüber Aufsichtsorganen oder Gerichten gelten, sondern sich auf die aktive Transparenzpflicht der Anbieter gegenüber Nutzern sowie konkurrierenden Unternehmen bezieht.

medienpolitik.net: Wie muss und soll der Nutzer über die Transparenz informiert werden? Durch den Anbieter selbst? Durch die Aufsicht? Durch eine Art Transparenzführerschein?

Schwartmann: Wenn man die Grundsätze der DSGVO zugrunde legt dann sind die notwendigen Informationen „in präziser, transparenter, verständlicher und leicht zugänglicher Form in einer klaren und einfachen Sprache zu übermitteln; dies gilt insbesondere für Informationen, die sich speziell an Kinder richten.“ Es ist nicht ersichtlich, warum das für die Transparenz bei Medienintermediären anders sein soll. Die Regelungen des MStV knüpfen daher an die Grundsätze der DS-GVO an, verschärfen und konkretisieren diese aber teilweise auch. Unsere Studie geht diesem Punkt im Detail und anhand zahlreicher Beispiele im Rahmen eines Praxischecks bei Google und Facebook der Erfüllung der Transparenzvorgaben von DS-GVO und MStV nach.[5] Die Informationspflicht müssen die Anbieter stets proaktiv erfüllen.

Fuchs: Und ob Sie dies tun, wird durch die Medienanstalten als Aufsicht kontrolliert und gegebenenfalls sanktioniert. Mögliche Verletzungsfälle lassen sich dabei abschichten. Verhältnismäßig einfach wird sich feststellen lassen, ob die Anforderungen an das „Wie“ der transparent zu machenden Informationen eingehalten sind. Hier gibt es nicht nur im Impressumsrecht, sondern in benachbarten Rechtgebieten Orientierungspunkte. Ungleich schwieriger ist indes die Feststellung ob die transparent gemachten Angaben tatsächlich vollständig sind oder es „hidden criteria“ gibt, die auf die Selektion maßgeblichen Einfluss nehmen, vom Anbieter aber nicht angegeben werden. Ein „Transparenzführerschein“, verstanden im Sinne einer Unbedenklichkeitsbestätigung, ist indes vom MStV nicht ausdrücklich vorgesehen.

„Wichtig ist es dem Nutzer eine informierte und selbstbestimmte Teilhabe an der über Intermediäre stattfindenden Informationsvermittlung zu verschaffen.“

medienpolitik.net: Der neue Medienstaatsvertrag legt Regeln für eine größere Transparenz fest. Ist das ausreichend?

Schwartmann: Genau das ist ein weiterer Schwerpunkt unseres Gutachtens für die MA HSH. Die Transparenzanforderungen nach MStV könnten nach unserem Ergebnis von einer ex ante Transparenz um eine ex post Transparenz erweitert werden. Der Nutzer hat nicht nur einen Transparenzanspruch darauf, dass er im Rahmen der Nutzung abstrakt darüber informiert wird, warum welche Datenkategorien über ihn zu welchen Zwecken verarbeitet und an Dritte übermittelt werden. Er hat auch einen Anspruch darauf zu erfahren, warum sich ausgerechnet ein bestimmter Inhalt sich in seiner Timeline findet bzw. warum die Suchanfrage in einer bestimmten Reihung beantwortet wurde. Diese Zielsetzung greift der MStV auf. Ob die Regelungen Einfluss auf die Praxis von Medienintermediären haben wird, bleibt abzuwarten.

medienpolitik.net:  Inwieweit würden die Medienintermediäre schon heute die Kriterien des Medienstaatsvertrages erfüllen?

Schwartmann: Bei Facebook etwa finden sich ex post Informationen im Ansatz, bei Google als Suchmaschine nicht. Beide Anbieter erfüllen durchaus Transparenzvorgaben auf anschauliche Weise. In manchen Fällen sind die Vorgaben aber auch völlig untauglich umgesetzt. Hier geht es ins Detail. Einige Beispiele: Wenn Facebook etwa die Möglichkeit einräumt, bestimmte Inhalte verbergen zu können, dann bedeutet das nicht, dass sie nicht mehr verarbeitet werden. Darin besteht aber die Pflicht. Wenn Twitter seine Auswertungsanzeige aus Datenschutzgründen auf einer Nutzungsebene abschaltet, dafür aber unter dem Namen Twitter Media Studio an anderer Stelle etwa versteckt eine Auswertung ermöglicht, dann ist das intransparent. Wenn Google verspricht, dass Daten nur „verbundenen Unternehmen“ und anderen „ähnlich vertrauenswürdigen Unternehmen“ zur Verfügung stellt, dann kann man mit dieser Information schon mit Blick auf die Unternehmensstruktur von Google nichts anfangen. „Ähnlich vertrauenswürdig“ wie ein Google verbundenes Unternehmen ist keine brauchbare Kategorie.

medienpolitik.net:  Die Medienanstalten sollen die Einhaltung der Regeln überwachen. Wie soll das geschehen?

Fuchs: Die Medienanstalten entwickeln derzeit die Regeln für eine konkrete Umsetzung der Aufsicht. Klar ist, das bundesweit einheitliche Entscheidungen wichtig sind. Die ZAK ist daher richtiger Weise nach MStV das interne Entscheidungsorgan. Da sich die Transparenzvorschriften im technisch hochkomplexen Bereich bewegt, wird man aber auf jeden Fall wissenschaftliche Expertise von außen benötigen. Dies ist wohlgemerkt kein Spezifikum der Medienanstalten, sondern in anderen Regulierungssektoren Gang und Gebe, wie etwa der Blick in die Telekommunikationsregulierung zeigt. In welcher Form die Einbeziehung erfolgt ist jetzt zu klären. Ein Ansatz wäre es, externe Expertise in Form kontinuierlich beratender Gremien einzubeziehen. Auch Sachverständigengutachten könnten beauftragt werden. Entscheidend ist aber die Mitwirkung der Anbieter. Deswegen verpflichtet der MStV Medienintermediäre zur Erteilung von Auskünften und zur Vorlage von Unterlagen. Parallel entwickeln die Medienanstalten in zahlreichen wissenschaftlichen Projekten Ansätze, mit denen bestenfalls im Wege der Ergebnisanalyse etwa auf die Kriterien der Selektion rückgeschlossen werden können. Dies könnte in ein kontinuierliches Monitoring der Informationsintermediäre münden.


[1] https://www.medienpolitik.net/2019/06/es-besteht-immer-die-moeglichkeit-der-manipulation/

[2] https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/publikationen/themen/it-digitalpolitik/gutachten-datenethikkommission.html.

[3] https://www.faz.net/aktuell/wissen/forschung-politik/medienstaatsvertrag-ein-ausgewogenes-meinungsbild-im-internet-ergibt-sich-nicht-von-selbst-16411195.html

[4] https://www.ma-hsh.de/infothek/publikationen/ma-hsh-gutachten-transparenz-bei-medienintermediaren.html, S. 89 ff.

[5] https://www.ma-hsh.de/infothek/publikationen/ma-hsh-gutachten-transparenz-bei-medienintermediaren.html, S. 95.

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