„Die KEF ist essenzieller Bestandteil unserer Medienordnung“

von am 16.03.2020 in Aktuelle Top Themen, Archiv, Medienordnung, Medienpolitik, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Rundfunk

„Die KEF ist essenzieller Bestandteil unserer Medienordnung“
Dr. Heinz Fischer-Heidlberger, Vorsitzender der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF)

KEF-Vorsitzender: Wenn nicht alle Landtage der Erhöhung des Rundfunkbeitrages zustimmen, bleibt es bei 17,50 Euro

16.03.2020. Interview mit Dr. Heinz Fischer-Heidlberger, Vorsitzender der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF)

Die Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder haben am vergangenen Donnerstag einer Anhebung des Rundfunkbeitrags um 86 Cent auf dann 18,36 Euro im Monat zugestimmt. Sie folgten damit einer Empfehlung der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF). Sowohl Sachsen als auch Sachsen-Anhalt machten nach der Abstimmung deutlich, dass sie in einer Selbstverpflichtung der Anstalten erwarten, dass der Reformprozess fortgesetzt werde. In einem Interview mit medienpolitik.net betont Dr. Heinz Fischer-Heidlberger, Vorsitzender der KEF, dass seine Kommission „essenzieller Bestandteil unserer Medienordnung und wichtiger Garant für die Rundfunkfreiheit“ ist. Auch der 22. Bericht zeige: Die KEF arbeitet unabhängig und lasse sich politisch nicht beeinflussen. Die Ergebnisse widerlegten die theoretischen Diskussionen zur Indexierung. Die KEF müsse aktuelle Entwicklungen berücksichtigen. Aber auch die Wirtschaftlichkeitspotenziale auf der Aufwandsseite seien zu analysieren.Die KEF“, so Dr. Heinz Fischer-Heidlberger weiter, „hat das Indexmodell immer abgelehnt, weil die Entkopplung vom tatsächlichen Finanzbedarf regelmäßig zu einer Über- oder gegebenenfalls auch Unterfinanzierung der Anstalten führen würde.“

medienpolitik.net: Herr Fischer-Heidlberger, die KEF wird in diesem Jahr 45 Jahre alt. Was halten Sie für die wichtigste Erfahrung aus der Arbeit der KEF für unsere Medienordnung?

Fischer-Heidlberger: Die KEF ist essenzieller Bestandteil unserer Medienordnung und wichtiger Garant für die Rundfunkfreiheit. Nach ihrer Gründung im Jahr 1975 hat das Bundesverfassungsgericht in seinem ersten Gebührenurteil im Jahr 1994 bedeutende verfahrensmäßige Grundsätze für die Festsetzung der damaligen Rundfunkgebühr aufgestellt. Danach ist es Aufgabe der KEF, für eine unabhängige und bedarfsgerechte Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zu sorgen und sie so wirksam vor staatlicher Einflussnahme auf das Programm zu schützen. Gleichzeitig achtet die KEF darauf, dass die Anstalten wirtschaftlich und sparsam im Sinne der Beitragszahlerinnen und -zahler agieren und keine europarechtlich unzulässige Überkompensation erfolgt. Diese Aufgaben nimmt die KEF sehr erfolgreich wahr. Das von den Karlsruher Richtern maßgeblich geprägte System funktioniert, das kann ich bei meiner Arbeit täglich aufs Neue feststellen.  

medienpolitik.net: Der KEF-Bericht und die Empfehlung für eine Erhöhung von 86 Cent wird von allen Landesregierungen akzeptiert. Sie haben in den vergangenen Monaten die Rolle und Arbeit der KEF wiederholt verteidigen müssen. Ist der 22. Bericht damit auch ein Beleg für die Notwendigkeit der KEF?

Fischer-Heidlberger: Auch der 22. Bericht zeigt: Die KEF arbeitet unabhängig und lässt sich politisch nicht beeinflussen. Für uns gelten die Regelungen des Staatsvertrags, und so lange es keine Veränderungen gibt, richten wir uns nach dem geltenden Recht. Gerade die Zahlen des 22. Berichts machen deutlich, wie notwendig auch in Zukunft der Blick auf die laufenden und geplanten Ausgaben der Rundfunkanstalten ist. Die Ergebnisse widerlegen die theoretischen Diskussionen zur Indexierung. Wir müssen stets aktuelle Entwicklungen berücksichtigen. Dazu gehören z.B. Veränderungen der Zahl von Wohnungen und Betriebsstätten oder der Umfang von Befreiungen bei den Zweitwohnungen. Aber auch die Wirtschaftlichkeitspotenziale auf der Aufwandsseite sind zu analysieren. Die KEF bemüht sich regelmäßig und intensiv darum, auch strukturelle Veränderungen zu erreichen, z.B. durch Sonderuntersuchungen. Beispiele dafür sind die Neuregelung bei der betrieblichen Altersversorgung, das IT-Gutachten, dessen wesentliche Ergebnisse die Anstalten jetzt umsetzen, oder der übergreifende Vergleich der Vergütungsstrukturen der Anstalten. Die Darstellungen zur Kostentransparenz haben jüngst dazu beigetragen, dass sich die ARD-Anstalten sehr zügig auf eine Neuregelung ihres Finanzausgleichs verständigt haben.

„Es ist Aufgabe der KEF, für eine unabhängige und bedarfsgerechte Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zu sorgen und sie so wirksam vor staatlicher Einflussnahme auf das Programm zu schützen.“

medienpolitik.net: Sie haben gesagt, dass der Vorschlag von 86 Cent unterhalb der Summe liegt, die sich auf der Basis des Index-Modells ergeben hätte. Könnten Sie das bitte etwas näher erläutern? Der Anstieg des Beitrages liegt bei Ihrem Vorschlag jährlich bei 1,2 Prozent, die Inflationsrate lag 2019 bei 1,4 Prozent. Hätte das so viel ausgemacht?

Fischer-Heidlberger: Die Steigerung von 1,2 Prozent ist eine Durchschnittsbetrachtung des Zeitraums 2021 bis 2024 und deshalb nicht mit dem herausgegriffenen Jahr 2019 vergleichbar. Im Übrigen unterliegt die Inflationsrate großen Schwankungen. Wir haben in der Vergangenheit immer wieder zum Teil erhebliche Abweichungen gesehen. Grundsätzlich knüpft ja auch das KEF-Verfahren an der allgemeinen Teuerung an. Insgesamt gelingt es aber im geltenden Verfahren, die Aufwandssteigerungen durch die Hebung von Wirtschaftlichkeitspotenzialen deutlich unter der allgemeinen Preissteigerungsrate zu halten. Entscheidender Unterschied zum Index-Modell der Länder ist außerdem, dass die KEF den tatsächlichen Finanzbedarf, also die Aufwandsseite, in den Mittelpunkt stellt. Das Modell der Länder will dagegen schlicht die Höhe des monatlichen Rundfunkbeitrags, also die Erträge, mit der allgemeinen Preissteigerung fortschreiben. Unter Einbeziehung der vorhandenen Rücklagen hatten die Rundfunkanstalten einen Beitragssatz von 18,35 € als Startpunkt einer derartigen Indexierung errechnet. Legt man nun die Inflationsrate oben drauf, sieht man sehr schnell, dass der Beitrag erheblich über die jetzige Empfehlung ansteigen würde. Die KEF hat das Indexmodell immer abgelehnt, weil die Entkopplung vom tatsächlichen Finanzbedarf regelmäßig zu einer Über- oder gegebenen auch Unterfinanzierung der Anstalten führen würde. Im ersten Fall würde gegen EU-Vorgaben verstoßen und die Beitragszahlerinnen und -zahler würden übermäßig belastet; im zweiten Fall wären die verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht eingehalten.

medienpolitik.net: Die Kosten für Telemedien steigen bis 2024 bei der ARD um 19 Prozent, beim ZDF um 29 Prozent. Die „klassischen“ Sendeminuten, so sagen Sie in Ihrem Bericht, haben sich dagegen kaum verändert. Wie können die Anstalten den Kostenanstieg bei den Telemedien kompensieren, ohne bei den „klassischen“ Angeboten zu sparen?

Fischer-Heidlberger: Die Kosten für Telemedien sind Teil des Bestandsbedarfs der Anstalten. Sie steigen seit Jahren kontinuierlich. Die Kostensteigerungen sind vor allem auf eine Ausweitung des Angebots, eine Steigerung der angebotenen Bildqualität (UHD) sowie auf einen höheren Verbreitungsaufwand aufgrund steigender Nutzungszahlen zurückzuführen. Insbesondere den angemeldeten Mehraufwand für die Verbreitung von Inhalten über das Internet hat die KEF intensiv geprüft und die geplanten Steigerungen nicht vollständig anerkannt. Problematisch ist dabei, dass die hier anfallenden Kosten bisher nicht primär von den Rundfunkanstalten, sondern vor allem durch die Zahl und Dauer der Nutzer-Zugriffe bestimmt werden. Bereits in ihrem 21. Bericht hatte die Kommission festgestellt, dass ein ungebremstes Wachstum der IP-Verbreitungskosten ohne regulierenden Eingriff des Programmanbieters unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten nicht anerkannt werden kann. Unter dem Strich sind aber die Kosten der Programmverbreitung insgesamt erneut gesunken. Auch in anderen Aufwandsbereichen können die Anstalten Kostensteigerungen bei den Telemedien durch anderweitige Aufwandsreduzierungen kompensieren.

medienpolitik.net: Bei Ihren Berechnungen spielen die Rücklagen, die auch durch Einsparungen entstehen, eine wichtige Rolle. Ohne diese Rücklagen wäre der Anstieg höher ausgefallen. Werden damit die Anstalten für ihre Sparsamkeit bestraft?

Fischer-Heidlberger: Diese Schlussfolgerung verkennt die Wirkungen und Zusammenhänge des geltenden Verfahrens. Soweit die Anstalten Kosten reduzieren, können die freiwerdenden Mittel innerhalb der vierjährigen Beitragsperiode uneingeschränkt verwendet werden. Soweit solche Mittel am Ende einer Periode noch vorhanden sind, werden sie als Eigenmittel finanzbedarfsmindernd erfasst. Dies ist europarechtlich vorgegeben. Sie verbleiben jedoch für die kommende Periode bei der Anstalt, die sie erwirtschaftet hat, und können dort zur Aufgabenerfüllung eingesetzt werden. Welche Auswirkungen es hätte, wenn man die Überschüsse nicht zur Deckung des Finanzbedarfs heranziehen würde, lässt sich anhand der Zahlen des 22. Berichts verdeutlichen: Ende 2020 hat die KEF bei den Anstalten verfügbare Mittel von 1.492,4 Mio. € festgestellt. Dies entspricht rund 82 Cent. Ohne die Berücksichtigung dieser Mittel hätte der monatliche Rundfunkbeitrag also auf 19,18 € ansteigen müssen.

„Die Ergebnisse widerlegen die theoretischen Diskussionen zur Indexierung.“

medienpolitik.net: Die Länder denken nach wie vor über eine Budgetierung nach. Was würde sich damit für die Verwendung des Rundfunkbeitrages bei den Anstalten ändern?

Fischer-Heidlberger: Wenn die Länder mit Budgetierung meinen, dass die Sender selbst über die Art und Anzahl ihrer Angebote und deren Verbreitungswege entscheiden können, so ist das bereits im gegenwärtigen Finanzierungssystem ohne Weiteres möglich. Der festgestellte Finanzbedarf stellt quasi schon jetzt das Budget für eine Periode dar. Die Unterscheidung der verschiedenen Aufwandsbereiche dient lediglich der Zuordnung von Kosten. Die Aufwandsarten sind jedoch gegenseitig deckungsfähig. Einer Flexibilisierung des Auftrags stünde also nichts im Wege. Ob das zur Verfügung gestellte Budget zur Erfüllung des Auftrags notwendig bzw. ausreichend war, überprüft die Kommission regelmäßig in ihrem sogenannten Budgetabgleich. Dieser Soll-Ist-Vergleich zeigt den tatsächlichen Einsatz der Mittel in der vorangegangenen Beitragsperiode und dokumentiert, wo die Anstalten eingespart oder mehr ausgegeben haben. Aus den Differenzen lassen sich Konsequenzen für die künftige Bedarfsfeststellung ableiten. Eine solche ex post-Kontrolle fordert das Europarecht. Mit Blick auf die Bedarfsfeststellung für die Folgeperiode sieht die Kommission allerdings kritisch, wenn Umschichtungen vom Programmaufwand in den Personalaufwand vorgenommen werden. Grund sind u.a. die zusätzlichen Mittel, die die KEF für eine leistungsgerechtere Vergütung von Produzenten und Urhebern zur Verfügung gestellt hat. Stehen durch Umschichtungen aus dem Programmaufwand nämlich weniger Mittel für Auftragsproduktionen zur Verfügung, erhalten Produzenten und Urheber zwar möglicherweise eine leistungsgerechtere Vergütung, die Zahl und der Umfang solcher Produktionen geht jedoch zurück.

medienpolitik.net: Die Erhöhung muss durch alle Landtage beschlossen werden. Angenommen, das könnte nicht bis 1. Januar 2021 erreicht werden. Welche Konsequenzen hat das für die Höhe des Rundfunkbeitrages?

Fischer-Heidlberger: Nach dem Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz bin ich sehr zuversichtlich, dass es den Ländern gelingt, die Empfehlung der KEF rechtzeitig umzusetzen. Für den hypothetischen Fall, dass zum 1. Januar 2021 kein neuer Staatsvertrag in Kraft tritt, gilt weiterhin der alte Staatsvertrag und es bleibt bei 17,50 €. Die Situation würde dann aber nicht den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts entsprechen, wonach die Rundfunkanstalten bedarfsgerecht zu finanzieren sind.

medienpolitik.net: Die Rücklagen sind aufgebraucht. Ist es denkbar, dass der Beitrag in vier Jahren wieder steigt?

Fischer-Heidlberger: Wir haben bei jedem Bericht Überraschungen erlebt. Zurückblickend konnten wir zum Teil deutlich höhere Einnahmen aus Rundfunkbeiträgen feststellen mit dem positiven Ergebnis, dass der Rundfunkbeitrag seit 2012 nicht nur stabil bleiben, sondern sogar abgesenkt werden konnte. Dieses Mal waren es beachtliche Eigenmittel bei der ARD, die dazu beigetragen haben, dass es (nur) einer Anpassung um 86 Cent bedarf. Das Ergebnis im nächsten Beitragsbericht im Jahr 2024 hängt von vielen Faktoren ab, z.B. der Entwicklung der Ausgaben ab 2021, der Zahl beitragspflichtiger Wohnungen oder der gesamten wirtschaftlichen Situation. Schließlich können sich natürlich auch Veränderungen von Auftrag und Struktur der Aufgabenerfüllung der Rundfunkanstalten auf ihren Finanzbedarf auswirken.

Print article