„Die Rundfunkanstalten haben einen mit der Verfassungsbeschwerde durchsetzbaren Anspruch auf funktionsgerechte Finanzierung“

von am 08.06.2020 in Aktuelle Top Themen, Archiv, Dualer Rundfunk, Medienordnung, Medienpolitik, Medienregulierung, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Rundfunk

„Die Rundfunkanstalten haben einen mit der Verfassungsbeschwerde durchsetzbaren Anspruch auf funktionsgerechte Finanzierung“
Prof. Dr. Dörr, Senior-Professur an der Johannes Gutenberg-Universität Mainz

Ein Abweichen vom KEF-Vorschlag aus wirtschaftlichen Gründen muss detailliert begründet und nachvollziehbar sein

08.06.2020 Interview mit Prof. Dr. Dörr, Senior-Professur an der Johannes Gutenberg-Universität Mainz

Der Widerstand gegen eine Beitragserhöhung hält in den Bundesländern Sachsen und Sachsen-Anhalt an. Der Medienausschuss des Landtages von Sachsen-Anhalt konnte sich am Freitag nicht auf eine Stellungnahme zur geplanten Steigerung auf 18,36 Euro einigen. Die Kritiker von CDU und Linken führen die durch die Corona-Krise verschlechterte Einkommenssituation ins Feld und bemängeln „unzureichende Sparbemühungen“ bei den öffentlich-rechtlichen Sendern. Eine ähnliche Situation existierte vor 15 Jahren: Mit einem Verweis auf die angespannte wirtschaftliche Lage wichen die Ministerpräsidenten für die Gebührenperiode von 2005 bis 2008 deutlich vom Vorschlag der KEF ab. Die Mindererträge der Anstalten beliefen sich auf rund 440 Millionen Euro. Dagegen klagten die öffentlich-rechtlichen Sender und erhielten vom Bundesverfassungsgericht Recht. Die angebliche unangemessene finanzielle Belastung der Gebührenzahler sowie die angeführten Einsparmöglichkeiten seien nicht hinreichend konkretisiert und nachvollziehbar begründet worden, so die Karlsruher Richter. Die KEF musste bei der Bedarfsfeststellung für Gebührenperiode ab 2009 den Ausfall berücksichtigen. In einem medienpolitik.net-Interview schlussfolgert der Verfassungs- und Medienrechtler Prof. Dr. Dörr daraus, „dass die Abweichung vom KEF-Vorschlag hinreichend konkretisiert und nachvollziehbar begründet werden muss. Ein allgemeiner Hinweis auf die Corona-Pandemie und wirtschaftliche Schwierigkeiten reicht auf keinen Fall aus.“

medienpolitik.net: Herr Dörr, das Bundesverfassungsgericht hatte 2007 in einem Urteil festgestellt, dass durch die Länder die „Rundfunkgebühren verfassungswidrig festgesetzt“ worden sind. Wie ist das begründet worden?

Dörr: In der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 11.9.2007 (BVerfGE 119, 181 ff.), das auch als Neuntes Rundfunkurteil bzw. Zweites Gebührenurteil bezeichnet wird, ging es darum, ob und unter welchen Voraussetzungen die Länder vom Gebührenvorschlag der Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) abweichen dürfen. Auf der Grundlage der Bedarfsanmeldung der Rundfunkanstalten im April 2003, die eine Erhöhung von über 2 Euro zur Folge gehabt hätte, hatte die KEF nach ihrer Überprüfung eine Anhebung der Rundfunkgebühr um 1,09 Euro auf dann 17,24 Euro vorgeschlagen.] Die Länder wichen wegen der Einwände dreier Ministerpräsidenten, die ursprüngliche jedwede Gebührenerhöhung ablehnten, von dem KEF-Vorschlag ab, verschoben die Gebührenerhöhung um drei Monate und setzten mit dem Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag zum 1. April 2005 die Rundfunkgebühr bei 17,03 Euro (Grundgebühr bei 5,52 Euro und die Fernsehgebühr bei 11,51 Euro) fest. Der Erhöhungsbetrag betrug folglich nur 88 Cent, und nicht wie von der KEF vorgeschlagen 1,09 Euro. Die Mindererträge der Anstalten beliefen sich auf rund 440 Millionen Euro. Zur Begründung der Abweichung führten die Länder ein ganzes Konvolut an Gründen an. Zum einen zogen sie sich auf eine deutlich angespannte wirtschaftliche Lage und die damit verbundene Belastung der Gebührenzahler zurück. Zum anderen wurde auf Einsparpotenziale sowie auf die Gesamtentwicklungen im dualen System betreffend den Wettbewerb der Medien insgesamt verwiesen.

Anknüpfend an sein Erstes Gebührenurteil vom 22. 2.1994 (BVerfGE 90,60 ff) bestätigten die Karlsruher Richter zunächst, dass den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ein Finanzgewährleistungsanspruch aus der Rundfunkfreiheit zusteht. Dieser verpflichtet den Staat den öffentlich-rechtlichen Rundfunk funktionsadäquat zu finanzieren, damit dieser in den Stand versetzt wird, die ihm zukommenden Aufgaben im dualen System zu erfüllen. Schon im Ersten Gebührenurteil entwickelte das Bundesverfassungsgericht konkrete Vorgaben, wie ein Gebühren- bzw. nunmehr ein Beitragsfestsetzungsverfahren aussehen kann, um diesem Anspruch gerecht zu werden und Gefahren für die Programmfreiheit – Stichwort „Staatsferne – zu vermeiden.

Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts muss die Bedarfsanmeldung der Rundfunkanstalten den Ausgangspunkt der Gebührenentscheidung bilden. Dies beruht darauf, dass der Rundfunkgebührenfestsetzung die Programmentscheidungen der Rundfunkanstalten zu Grunde zu legen sind. Sie müssen sich allerdings im Rahmen des den Rundfunkanstalten verfassungsrechtlich vorgezeichneten und gesetzlich konkretisierten Rundfunkauftrags bewegen und unter Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit umgesetzt werden. Von dieser Programmentscheidung darf der Gesetzgeber nicht aufgrund eigener Vorstellungen abweichen. Hintergrund ist dabei die vom Gericht deutlich hervorgehobene umfassende Programmautonomie der Rundfunkanstalten.

Auf der zweiten Stufe des Gebühren- bzw. nunmehr Beitragsfestsetzungsverfahrens erfolgt eine Überprüfung der Bedarfsanmeldung durch eine Sachverständigenkommission, also die KEF, die nicht nur rundfunk-, sondern auch politikfrei zusammenzusetzen ist. Die Sachverständigen müssen sich aber durch Fachkompetenz, Neutralität und Objektivität auszeichnen. Allerdings darf sich die Kontrolle nach den Vorgaben des Ersten Senats nicht auf die Vernünftigkeit oder Zweckmäßigkeit der Programmentscheidungen beziehen, sondern allein darauf, ob sie sich im Rahmen des rechtlich umgrenzten Rundfunkauftrags halten, und ob der aus den Programmentscheidungen abgeleitete Finanzbedarf zutreffend und im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden ist. Bei dieser Kontrolle handelt es sich nicht um eine politische, sondern um eine fachliche Aufgabe.

Auf der dritten Stufe ist die Gebühren- bzw. nunmehr Beitragsentscheidung nach Maßgabe des überprüften Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten von den Ländern zu treffen, was durch Staatsvertrag erfolgt, dem alle Landesparlamente zustimmen müssen. Allerdings sind Abweichungen von dem Vorschlag der KEF zu Lasten der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten bei der Gebühren- bzw. Beitragsentscheidung nur in begründeten Ausnahmefällen, die vor der Rundfunkfreiheit Bestand haben, zulässig. Dabei erschöpften sich die Abweichungsgründe im Wesentlichen in den Gesichtspunkten des Informationszugangs und der angemessenen Belastung der Rundfunkteilnehmer.

Ausgehend von diesen Grundsätzen betonen die Karlsruher Richter in der Zweiten Gebührenentscheidung noch deutlicher, dass die Festsetzung der Rundfunkgebühr frei von medienpolitischen Zwecksetzungen erfolgen muss. Der Gesetzgeber ist damit insbesondere gehindert, die Entscheidung über die Abgabenhöhe zur Verfolgung medienpolitischer Ziele zu nutzen. Das Gericht formulierte im Folgenden zur Handhabung der Abweichungsgründe klar, dass der Gesetzgeber die seine Abweichung rechtfertigenden Tatsachenannahmen nachvollziehbar zu benennen und seine daran anknüpfende Bewertung offen zu legen hat. So muss erkennbar sein, inwiefern die vorgesehene Abgabenhöhe die Rundfunkzahler unangemessen belastet oder die Belastung die Bürger in nennenswerter Zahl davon abhalten wird, das Programm zu nutzen. Beansprucht der Gesetzgeber auch die fachliche Bedarfsfeststellung als solche zu korrigieren, muss die Begründung nachvollziehbar machen, dass die Entscheidung auch nach dieser Korrektur auf einer fachlich abgesicherten und transparenten Bedarfseinschätzung gründet.

Deutlich wurde das Gericht dann im Hinblick auf die Gründe, die der Gesetzgeber im damaligen Fall angeführt hatte, um vom Vorschlag der KEF nach unten abzuweichen. Die angebliche unangemessene finanzielle Belastung der Gebührenzahler sei nicht hinreichend konkretisiert und nicht nachvollziehbar begründet worden. Insbesondere sei nicht dargelegt worden, warum eine Mehrbelastung von 0,21 Euro (1,09 Euro Erhöhung nach KEF-Vorschlag gegenüber 0,88 Euro Erhöhung monatlich nach Festsetzung der Länder) unangemessen sein sollte. Zum anderen rügte der Senat, dass die von den Ländern angeführten Einsparmöglichkeiten teilweise nicht nachvollziehbar seien oder sogar von offensichtlich falschen Annahmen ausgingen. Aus dem Verbot, medienpolitische Erwägungen in das Festsetzungsverfahren einfließen zu lassen, leitete das Gericht schließlich die Unzulässigkeit des Ziels her, auf den Wettbewerb im dualen System einwirken zu wollen. Damit kommt der Senat zu dem Ergebnis, dass das Abweichen vom Vorschlag der KEF zu Lasten der Rundfunkanstalten verfassungswidrig war.

„Wieso ein Rundfunkbeitrag von 17,98 Euro im Jahr 2013 angemessen war und ein Rundfunkbeitrag von 18,36 Euro im Jahr 2021 eine unangemessene Belastung der Beitragszahler darstellen soll, lässt sich aus meiner Sicht nicht nachvollziehbar begründen.“

medienpolitik.net: Durch die Länge des Verfahrens von fast drei Jahren erfolgte eine Gebührenperiode keine Bedarfsgerechte Finanzierung. Inwieweit ist dieser Ausfall für die Anstalten ausgeglichen worden?

Dörr: Das Bundesverfassungsgericht hat sich in seiner Entscheidung mit der Feststellung begnügt, dass das Abweichen vom Vorschlag der KEF zu Lasten der Rundfunkanstalten verfassungswidrig war. Dies war aus Sicht der Karlsruher Richter angesichts der Besonderheiten des Verfahrens einer staatsvertraglichen Gebührenfestsetzung sachgerecht, da es unwahrscheinlich erschien, dass die Neuentscheidung über die Gebühr für den verbleibenden Zeitraum der laufenden Gebührenperiode kurzfristig erfolgen könne. Allerdings müsse bei der neu festzusetzenden Gebühr gewährleistet werden, dass den Anstalten ein Ausgleich gewährt wird, falls ihnen auf der Grundlage der verfassungswidrigen Festsetzung der Gebühr für die laufende Periode Mittel — etwa für nötige Investitionen — entgangen sein sollten. Die KEF musste also bei der Bedarfsfeststellung für die Prüfung der Gebührenperiode ab 2009 diesen Ausfall berücksichtigen.

medienpolitik.net: Unter welchen Bedingungen könnten die Länder heute von der KEF-Empfehlung abweichen?

Dörr: Unter den gleichen Voraussetzungen, die das BVerfG im Ersten und Zweiten Gebührenurteil detailliert beschrieben hat. Es sind nur Gründe zulässig, die vor der Rundfunkfreiheit Bestand haben. Diese erschöpfen sich im Wesentlichen in den Gesichtspunkten des Informationszugangs und der angemessenen Belastung der Rundfunkteilnehmer. Insbesondere darf der Gesetzgeber mittels der Entscheidung über die Abgabenhöhe keine medienpolitischen Ziele verfolgen.

medienpolitik.net: Es wird gefordert, die Beitragserhöhung ab Januar 2021 aus wirtschaftlichen Gründen im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie nicht vorzunehmen. Wie belastbar und belegbar müssen diese Gründe sein?

Dörr: Im Zweiten Gebührenurteilhaben die Karlsruher Richter hervorgehoben, dass die Abweichung vom KEF-Vorschlag hinreichend konkretisiert und nachvollziehbar begründet werden muss. Insbesondere ist darzulegen, warum eine Erhöhung des bisherigen Beitrags von 17,50 Euro auf 18, 36 Euro, also um 0,86 Euro monatlich, zu einer unangemessenen Belastung der Beitragszahler führen soll. Dabei ist zudem zu berücksichtigen, dass die Rundfunkgebühr und nachfolgend der Rundfunkbeitrag seit dem Jahr 2009 nicht nur nicht erhöht, sondern im Gegenteil ab dem 1.4.2015 von 17,98 Euro auf 17,50 Euro monatlich abgesenkt wurde. Wieso also ein Rundfunkbeitrag von 17,98 Euro im Jahr 2013 angemessen war und ein Rundfunkbeitrag von 18,36 Euro im Jahr 2021 eine unangemessene Belastung der Beitragszahler darstellen soll, lässt sich aus meiner Sicht überhaupt nicht nachvollziehbar begründen. Ein allgemeiner Hinweis auf die Corona-Pandemie und wirtschaftliche Schwierigkeiten reicht auf keinen Fall aus.

„Die Rundfunkanstalten haben einen mit der Verfassungsbeschwerde durchsetzbaren Anspruch auf funktionsgerechte Finanzierung.“

medienpolitik.net: Angenommen, es bleibt bis Jahresende bei der ablehnenden Position Sachsen-Anhalts. Was bedeutet das die Festsetzung des Rundfunkbeitrages ab 1. Januar 2021?

Dörr: In diesem Fall bleibt es beim bisher geltenden Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag, der in § 8 die Höhe des Rundfunkbeitrags auf 17,50 Euro festsetzt. Die Rundfunkanstalten haben aber einen mit der Verfassungsbeschwerde durchsetzbaren Anspruch auf funktionsgerechte Finanzierung. Sie können also gestützt auf die Rundfunkfreiheit das BVerfG mit der Begründung anrufen, dass die Länder vom Vorschlag der KEF unter Verletzung der Verfassung abgewichen sind.

medienpolitik.net: Können ARD-Rundfunkanstalten Insolvenz anmelden? Wenn der Beitrag nicht erhöht wird, wird auch der aktuelle Finanzausgleich nicht umgesetzt, damit kämen der SR und Radio Bremen in Schwierigkeiten.

Dörr: Rundfunkanstalten sind als Anstalten des öffentlichen Rechts, deren Träger das jeweilige Land bzw. bei Mehrländeranstalten die jeweiligen Länder sind, nicht konkursfähig. Daher können sie keine Insolvenz anmelden.

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