Schutz der Medienvielfalt liegt im Kompetenzbereich der EU-Mitgliedstaaten

von am 08.07.2020 in Aktuelle Top Themen, Archiv, Medienordnung, Medienpolitik, Medienrecht, Medienregulierung, Medienwirtschaft, Regulierung, Rundfunk

Schutz der Medienvielfalt liegt im Kompetenzbereich der EU-Mitgliedstaaten

08.07.2020. Rechtsgutachten: Institut für Europäisches Medienrecht zu Kompetenzen von Mitgliedsstaaten bei der Medienregulierung

Das Institut für Europäisches Medienrecht (EMR) hat ein Rechtsgutachten veröffentlicht, das „Umfang und Grenzen des Gestaltungsspielraums der EU-Mitgliedsstaaten bei Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit mit dem Ziel der Medienvielfaltssicherung vor dem Hintergrund einer Vorschrift wie der streitbefangenen Regelung im Rundfunkstaatsvertrag“ untersucht. Anlass war eine Verhandlung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) in der Rechtssache C-555/19 – Fussl Modestraße Mayr. Das Verfahren betrifft das Begehren des Modeunternehmens Fussl Modestraße Mayr mit Sitz in Österreich, im Programm ProSieben der ProSiebenSat.1 Media SE Werbung ausstrahlen zu lassen, dies aber beschränkt auf das Sendegebiet in Bayern. ProSieben verweigerte die technisch mögliche, regionalisierte Ausstrahlung mit Hinweis darauf, dass dem Sender wegen des in § 7 Abs. 11 RStV verankerten Verbots regionalisierter Werbung im bundesweiten Rundfunk, von dem der bayerische Landesgesetzgeber trotz Abweichungsbefugnis keine Ausnahme vorgesehen hat, die Hände gebunden seien.

Aufgrund der zentralen Bedeutung des Vorlageverfahrens für die Frage gesetzgeberischer Kompetenzen der Mitgliedsstaaten für die Medienregulierung ebenso wie der streitbefangenen Vorschrift zur Sicherstellung einer durch unterschiedliche Formen von Medienanbietern – dazu zählen hier vor allem Presse und Hörfunk – erbrachten, redaktionell verantworteten Herstellung und Verbreitung regionaler und lokaler Inhalte, die zu einer regional bedeutsamen Medien- (und Informations-)vielfalt beitragen, hatten der BDZV und die Arbeitsgemeinschaft Privater Rundfunk (APR) das Institut für Europäisches Medienrecht beauftragt, diese Grundsatzfragen in einem Rechtsgutachten zu untersuchen. Es wurde vom wissenschaftlichen Direktor des EMR, Prof. Dr. Mark D. Cole, erstellt. Die Vorlagefragen betreffen laut EMR dabei nicht nur die unionsrechtliche Zulässigkeit und damit Wirksamkeit dieser spezifischen Vorschrift im deutschen Recht, sondern auch die ganz grundsätzliche Frage nach dem Umfang und den Grenzen mitgliedsstaatlicher Gestaltungsspielräume bei der Einschränkung von Grundfreiheiten – mithin also einen der wichtigsten Bereiche des EU-Rechts, in dem der EuGH in den letzten Jahrzehnten durch seine Rechtsprechung wesentliche Klärungen herbeigeführt hat.

Dabei handele es sich, wie das EMR weiter mitteilt, „auch deshalb um eine so wichtige Frage, weil deren Beantwortung vom Grundsatz der Kompetenzbe- und -abgrenzung zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten determiniert wird“. Das sei umso bedeutender für die gegenwärtige und zukünftige nationale Rechtssetzung, da vorliegend eine Regelung Streitgegenstand sei, die von den Landesgesetzgebern mit dem Ziel der Sicherung der Meinungsvielfalt vor allem auf lokaler und regionaler Ebene eingeführt wurde, und damit eine Rechtsmaterie angesprochen sei, die grundsätzlich in die mitgliedsstaatliche Gestaltungshoheit falle. „Unter solchen Umständen ist der Gestaltungsspielraum größer, was insbesondere dann gilt, wenn mitgliedsstaatliche Unterschiede auch im Regulierungsrahmen widergespiegelt werden dürfen.“ Insoweit sei die Entscheidung über den Regulierungsrahmen, mit dem die Mitgliedsstaaten in ihrem Gebiet eine für die dortige Bevölkerung relevante Medienvielfalt herstellen wollen, eine typischerweise eng mit den historischen, regionalen, gesellschaftlichen und politischen Besonderheiten verbundene Maßnahme.

Mit dem aktuellen Verfahren erhalte der EuGH daher (erneut) die Möglichkeit, klarstellend zu beantworten, dass die von ihm in zahlreichen früheren Fällen wiederholt aufgestellten Prinzipien weiterhin gelten und sie damit zugleich noch dauerhafter zu verankern. Dazu das EMR: „Es geht um die Klärung, ob die Geltung der das Funktionieren des Binnenmarktes dienenden Grundfreiheiten so weit gehen darf, dass die mitgliedsstaatliche Hoheit, im eigenen Kompetenzbereich gesetzliche Maßnahmen zur Erreichung anerkannter Gemeinwohlziele zu treffen, beschränkt wird.“

Zum Gestaltungsspielraum der EU-Mitgliedstaaten bei Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit – eine Untersuchung am Beispiel einer Regelung bezüglich der Medienvielfalt in Deutschland

1. Das vorliegende Rechtsgutachten behandelt die Frage, welchen Gestaltungsspielraum die EU-Mitgliedstaaten haben, wenn sie Grundfreiheiten einschränken. Konkret geht es um eine in einem aktuellen Verfahren beim Gerichtshof der Europäischen Union umstrittene Vorschrift im deutschen Medienrecht, die die Aufrechterhaltung von Medienvielfalt zum Ziel hat und bei der das vorlegende Gericht nach der Vereinbarkeit der Vorschrift mit der Dienstleistungsfreiheit fragt. Es handelt sich dabei um eine zentrale Frage, weil die mitgliedstaatlichen Handlungsmöglichkeiten bei der Einschränkung von Grundfreiheiten auch die Kompetenzverteilung zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten berühren. Der Gerichtshof hat in diesem Verfahren die Möglichkeit, seine bisherige Rechtsprechung dazu zu bestätigen und für den Anwendungsfall medienvielfaltssichernder Regelungen zu unterstreichen.

2. Die Frage ist anhand der zur Dienstleistungsfreiheit entwickelten Prüfkriterien zur Verhältnismäßigkeit zu beantworten. Zwar ist fraglich, ob die konkrete Konstellation des Ausgangsverfahrens überhaupt zu einer relevanten Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit führt, aber soweit diese einschlägig ist, kommt es auf die Rechtfertigung nach primärrechtlichem Maßstab an. Möglicherweise einschlägiges Sekundärrecht, namentlich die Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste, enthält keine Regelung zur regionalen oder lokalen Medienvielfalt oder daraus abgeleiteter Grenzen von (mitgliedstaatlichen) Werbeverboten im Rundfunk und ist damit hinsichtlich der streitgegenständlichen Vorschrift im nationalen Recht nicht anwendbar. Neben der Dienstleistungsfreiheit kommt es entscheidend darauf an, wie die Medienvielfalt verankert ist und welche Rolle sie daher bei der Einschränkung von Grundfreiheiten spielen kann. Die Medienvielfalt ist ein grundrechtlich geschütztes Ziel, wie sich bereits aus Art. 10 EMRK aufgrund der Rechtsprechung des EGMR und Art. 11 GRC und der expliziten Aufnahme in dessen Abs. 2 ergibt.

3. Die Länder als zuständige Gesetzgeber in Deutschland haben § 7 Abs. 11 im Jahr 2016 neu in den Rundfunkstaatsvertrag aufgenommen. Die Regelung enthält für den bundesweiten Rundfunk (Hörfunk und Fernsehen) ein allgemeines Verbot der regionalisierten Werbung, also insbesondere der Einspeisung regionalspezifischer Werbeinseln in bundesweit gesendeten Rundfunkprogrammen in Kabelnetzen. Die Bestimmung ist mit einer Öffnungsklausel für die jeweiligen Landesgesetzgeber verbunden, die für Anbieter im jeweiligen Bundeslandgebiet Ausnahmen vom Verbot einführen können. Hintergrund der Einführung war, dass sich die Länder aufgrund eines Urteils des Bundesverwaltungsgerichts zu einer Klarstellung veranlasst sahen, dass regionalisierte Werbung in diesen Programmformen weiterhin (und nun explizit) verboten sein soll. Im Nachgang zum dies ermöglichenden Urteil hatten bundesweite Fernsehprogrammanbieter angekündigt, auch regionalisierte Werbung ausstrahlen zu wollen. Weil insbesondere typische Werbekunden von regional operierenden Medienunternehmen als Kunden angesprochen wurden, sahen die Länder eine Gefahr, dass regionale Werbekunden in erheblichem Umfang von Presse- und Hörfunkanbietern zu bundesweit tätigen Rundfunk-veranstaltern abwandern. Der damit einhergehenden Gefährdung der Finanzierungsmöglichkeiten für publizistische Beiträge zur regionalen Meinungs- und Medienvielfalt durch regionale und lokale Medienanbieter insgesamt sollte ausweislich der Amtlichen Begründung begegnet werden.

4. Wenngleich sich die Frage der Beschränkung von Grundfreiheiten vornehmlich aus der Bestimmung des Geltungsbereichs der jeweiligen Grundfreiheit und den Grenzen mit-gliedstaatlicher Maßnahmen beantworten lässt, spielen weitere Grundprinzipien des EU-Rechts eine Rolle. Insbesondere im Zusammenhang mit Vorschriften, die dem Schutz der Medienvielfalt dienen, ist die Kompetenzabgrenzung zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten wichtig. Schon aus dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ergibt sich, dass aus den in den Verträgen zur EU verankerten Zielbestimmungen keine allgemeinen Befugnisse der EU ableitbar sind. Gerade die Schaffung eines europäischen Binnenmarkts als Regelungsziel fällt nicht in die ausschließliche Regelungskompetenz der EU, sondern ist mit den Mitgliedstaaten geteilt. Insoweit ist die Kulturquerschnittsklausel zu beachten, wonach harmonisierende Regelungen mit kulturellem Schwerpunkt unzulässig sind. Daher ist bei medienbezogenen Vorschriften danach zu differenzieren, ob die wirtschaftliche Komponente oder die den Mitgliedstaaten vorbehaltene Regelung der kulturell-gesellschaftlichen Dimension im Vordergrund steht. Soweit es Überlagerungen zwischen Kompetenzen gibt, weil eine Materie nicht eindeutig einem Bereich zuzuordnen ist, gibt es keine Grundregel zugunsten einer Regelungsbefugnis durch die EU. Dies gilt auch im Anwendungsbereich der Grundfreiheiten, die bei Einschlägigkeit nicht dazu führen können, dass mitgliedstaatliche Regulierungskompetenzen verdrängt werden.

5. Daneben ist festzustellen, dass es zu den Zielen der EU gehört, Vielfalt und Unterschiedlichkeit in den Mitgliedstaaten zu wahren und gerade das Mediensystem und Inhalteangebot auf jeweils spezifische nationale, regionale und lokale Bedürfnisse zugeschnitten sein müssen. Dem wird in den konstituierenden Strukturprinzipien der Union Rechnung getragen, insbesondere auch durch den Respekt der nationalen Identität der Mitgliedstaaten. Weil Medienvielfalt auch in ihrer regionalen Natur elementar und nur aus Sicht des jeweiligen Mitgliedstaates bzw. seiner Untergliederungen beantwortet werden kann, gehört diese zum Kernbestand mitgliedstaatlicher Regelungen.

6. Medienvielfalt ist ein anerkanntes Allgemeinwohlziel. Dies ergibt sich nicht nur aus der Verankerung als Bestandteil der Grundrechte zur Meinungs-, Informations- bzw. Medienfreiheit, sondern auch aus der Heraushebung des besonderen Werts der Vielfalt der Medien in der GRC. Pluralismussicherung wird von den Mitgliedstaaten erwartet, ist aber nicht Regelungsgegenstand für die EU. Sowohl der EGMR als auch der EuGH haben eine umfassende Rechtsprechung zur Bedeutung der Medienvielfalt allgemein und insbesondere in ihrer Rolle als legitimes Ziel zur Einschränkung von Grundrechten bzw. Grundfreiheiten entwickelt. Deutschland folgt diesem Ziel, indem die Sicherung der Medienvielfalt Basis und Leitziel der Regulierung des Rundfunksektors überhaupt ist.

7. Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit, sofern diese überhaupt durch eine Maßnahme wie der dem Vorlageverfahren zugrundeliegenden Vorschrift im Rundfunkstaatsvertrag betroffen ist, sind zulässig, wenn sie gerechtfertigt sind. Dazu müssen die Maßnahmen der Mitgliedstaaten in nicht-diskriminierender Weise angewandt werden, zwingenden Gründen des Allgemeininteresses entsprechen, und zur Erreichung des verfolgten Zieles geeignet und angemessen im engeren Sinne sein. Zudem sind solche Regelungen in ein Gesamtgefüge einzupassen, das im Blick auf das Regulierungsziel den nationalen Rechtsrahmen systematisch und kohärent erscheinen lässt. Die an diesen Kriterien orientierte Kontrolle durch den Gerichtshof umfasst aber in Vorlagefragen keine Nachprüfung der nationalen Maßnahme darauf hin, ob es die aus seiner Sicht sachgemäßeste Lösung ist. Vielmehr beschränkt er sich darauf zu prüfen, ob die Mitgliedstaaten zur Begründung der Einschränkung nicht eine Maßnahme gewählt haben, die offensichtlich die praktische Wirksamkeit der Grundfreiheit vollständig und dauerhaft ausschließt oder unverhältnismäßig ist. Dieser zurück genommene Prüfungsumfang ist besonders bei Maßnahmen zum Schutz der Medienvielfalt wichtig, weil diese im Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten liegt.

8. Die Besonderheit der vorliegenden Konstellation liegt darin, dass ein Grundrechtsziel zur Beschränkung der Grundfreiheit gewählt wird. Die doppelte Betroffenheit von Grundfreiheiten und Grundrechten führt aber nicht zu einem strengeren Maßstab bei der Beurteilung der mitgliedstaatlichen Regelung, sondern verlangt nur, dass beide Aspekte in der Rechtfertigung berücksichtigt werden. Den Mitgliedstaaten verbleibt daher ein Gestaltungsspielraum bei der Wahl der Einschränkung, wie insbesondere in der Rs. Dynamic Medien vom Gerichtshof herausgearbeitet worden ist. Daher ist es auch unschädlich, dass im Vergleich mitgliedstaatlicher Systeme unterschiedliche Regelungen bestehen, obwohl alle zur Sicherung des in den Mitgliedstaaten und der EU selbst anerkannten Grundwerts der Medienvielfalt dienen.

9. Der Gerichtshof verlangt im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung, dass mitgliedstaatliche Maßnahmen „tatsächlich dem Anliegen gerecht [werden], es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen“. Dazu muss die Maßnahme tauglich sein, den damit verfolgten Zweck zu fördern, was aber nur von vornherein in jeder möglichen Auswirkung nicht zur Zielerreichung beitragende Regelungen ausschließt. Mit dem Kriterium „tatsächlich“ wird keine Beweisführung verlangt, dass genau ein bestimmter Effekt erreicht wird. Im Rahmen der Angemessenheit im engeren Sinne ist bei gleich geeigneten Maßnahmen diejenige zu wählen, die nicht über das hinausgeht, „was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich“ ist. Diese Frage kann wiederum nur unter Berücksichtigung des Beurteilungsspielraums der Mitgliedstaaten beantwortet werden. Die zurück genommene Kontrolldichte bei der Nachvollziehung der Abwägungsentscheidung des Mitgliedstaates trägt dem Rechnung. Auch die Kohärenz verlangt nicht, dass nur eine bestimmte von mehreren möglichen Maßnahmen gewählt worden ist, sondern dass die Maßnahme sich in das Gesamtregulierungsgefüge einfügt.

10. Ein Vergleich mit der Anwendung des Verhältnismäßigkeitsprinzips auf Handlungen der Legislativorgane der EU bestätigt den zurückgenommenen Überprüfungsrahmen. Auch hier beschränkt sich der Gerichtshof darauf zu prüfen, ob die Grenzen des Handelns beachtet worden sind, so dass den Unionsorganen bei der Abwägungsentscheidung ein nur bedingt überprüfbarer Beurteilungsspielraum verbleibt. Dies hat sich etwa im Urteil zur Tabakwerbeverbots-Richtlinie gezeigt, bei der auch ein fast vollständiges Verbot der Werbung innerhalb des weiten Ermessens des Gemeinschaftsgesetzgebers gelegen habe, weil komplexe Beurteilungen vorzunehmen waren. Nur Maßnahmen, die zur Zielerreichung offensichtlich ungeeignet sind, überschreiten daher den Spielraum. Soweit dies für Unionsorgane in ihrem Zuständigkeitsbereich gilt, ist dies als Prüfungsmaßstab auch für die Kontrolle mitgliedstaatlichen Handelns heranzuziehen. In solchen Fallkonstellationen beschränkt sich der Gerichtshof daher darauf, dem vorlegenden nationalen Gericht sachdienliche Hinweise zu geben, anhand derer die Verhältnismäßigkeitsprüfung unter Berücksichtigung des den Mitgliedstaaten zustehenden Spielraums durchgeführt werden kann.

11. Die Anwendung dieser Prüfkriterien auf die streitbefangene Vorschrift des § 7 Abs. 11 RStV zeigt, dass schon die Eröffnung des Schutzbereichs in der konkreten Situation fraglich ist. Die Vorschrift gilt nichtdiskriminierend und führt nicht zu einer vollständigen Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit, weil das Senden und Schalten von regionalisierter Werbung weiterhin möglich ist. Auf Seiten von Werbetreibenden etwa durch das Schalten von Werbung im lokalen oder regionalen Fernsehen sowie dem Hörfunk und der Presse. Aber auch in Bezug auf das Schalten regionalisierter Werbung im bundesweiten Rundfunk eröffnet das von den Ländern gewählte Regelungs(gesamt)konzept mit den Regionalfenstern eine solche Möglichkeit. Aus der Grundfreiheit ist kein Anspruch ableitbar, Werbung in jeglicher, individuell erwünschter Positionierung und jedem Umfeld schalten zu können.

12. Mit dem Rundfunkstaatsvertrag blieben die Länder bei Einführung der Verbotsnorm im Rahmen ihrer Regelungszuständigkeit für Fernsehen und Hörfunk. Andere vom Rundfunkstaatsvertrag teilweise erfasste Medien unterfallen ebenso wie die Presse einer anderen Regulierungsdichte. Dass das Regionalwerbeverbot neben Rundfunk in der bundesweiten Verbreitung nicht etwa auch die Presse betrifft, hebt die Amtliche Begründung hervor, weil das Ziel im Schutz der Anbietergattungen Hörfunk und Presse auf dem regionalen Werbemarkt liegt. Dieses Ziel des besonderen Schutzes von (Re)Finanzierungsquellen für Anbieter redaktionell erstellter Inhalte auf dem lokalen und regionalen Markt wird unabhängig von anderen Gefährdungen weiterhin erreicht, denn die Relevanz dieser Inhalte wird daran deutlich, dass weiterhin Hörfunk und Presse zu den meistgenutzten Informationsmedien im Lokalen gehören.

13. Im Zusammenhang mit der Ausgestaltung der Medienordnung zum Zwecke der Pluralismussicherung ist darauf hinzuweisen, dass es eine Vielzahl von Mitteln gibt, lokale und regionale Meinungs- und Medienvielfalt zu fördern. Diese müssen jedoch weder alle von jedem Mitgliedstaat umgesetzt oder erwogen werden, noch sind sie im Rahmen der Überprüfung am Maßstab des Unionsrechts relevant, weil der Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten die Auswahl des aus seiner jeweiligen Sicht passenden Instrumentariums umfasst. Die Bedeutung des Allgemeinwohlziels Medienvielfalt auch in seiner regionalen und lokalen Ausprägung erlaubt eine teilweise Verkürzung der Dienstleistungsfreiheit. Daher ist § 7 Abs. 11 RStV verhältnismäßig und nach dem Maßstab des EU-Rechts rechtmäßig. Dieser Befund deckt sich mit der Erkenntnis, dass die Regulierung mit dem Ziel einer regionalen Medienvielfalt den Mitgliedstaaten vorbehalten bleibt und daher Grundfreiheitserwägungen nicht zu einer Verdrängung dieser Regelungshoheit führen dürfen.

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