Die Europäische Kommunikations-(Un)Ordnung

von am 24.09.2020 in Aktuelle Top Themen, Archiv, Digitale Medien, Gesellschaftspolitik, Medienordnung, Medienpolitik, Medienrecht, Medienregulierung, Medienwirtschaft, Medienwissenschaft, Regulierung

Die Europäische Kommunikations-(Un)Ordnung

HBI-Studie schlägt Medienverträglichkeitsprüfungen bei EU-Regelungen vor

24.09.2020. Bei der Medienregulierung auf europäischer Ebene sollten spezifische Medienverträglichkeitsprüfungen mit Blick auf mögliche Berührungspunkte und Regelungsfolgen für die öffentliche Kommunikation eingeführt werden. Damit sollen bei der Erstellung allgemeiner europäischer Normen, wie zum Beispiel der Datenschutzgrundverordnung, mit gesonderten Anpassungen oder Ausnahmen die Belange der Medien berücksichtigt werden. Zu diesen Schlussfolgerungen gelangt u. a. eine aktuelle Studie des Hamburger Leibniz Institut für Medienforschung | Hans-Bredow-Institut (HBI), die im Rahmen der derzeitigen deutschen EU-Ratspräsidentschaft erstellt wurde. Die Konvergenz im Bereich der öffentlichen Kommunikation führt dazu, dass mehr und mehr hybride digitale Angebotsformen entstehen, die Elemente aus den Bereichen Medien, Individualkommunikation und Plattformen in sich vereinen. Dies erschwert aus Sicht der Gutachter die bisherige Herangehensweise bei der Medienregulierung.

Der für audiovisuelle Medien und für Dienste der Informationsgesellschaft mit Relevanz für die öffentliche Kommunikation geltende EU-Rechtsrahmen ist fragmentiert und nicht vollständig kohärent. Die aus ganz unterschiedlichen Rechtsbereichen und Regelungstraditionen stammenden Vorgaben folgen regelmäßig einer eigenen Regulierungskultur – mit systemspezifischen Eigenlogiken, Steuerungsansätzen, unterschiedlichen Begrifflichkeiten in den Anwendungsbereichen und teils Vorgaben, die gegenläufig zum anwendbaren nationalen Recht sind.

Mit Blick auf die Schutzziele befindet sich die EU in einem Dilemma: Die EU-Kompetenztitel verfolgen in erster Linie den Zweck marktbezogener Harmonisierung zur Vollendung des Binnenmarktes (Art. 26 AEUV); dabei kann die EU aufgrund der Subsidiaritätsklausel aber nur das Notwendigste bzw. ein Mindestmaß an Harmonisierungsvorgaben regeln. Außerdem stehen ihr mit Blick auf die Kulturverträglichkeitsklausel jedenfalls bei der Gestaltung des Informations- und  Kommunikationssektors keine bzw. nur sehr begrenzte Gestaltungsbefugnisse zu. Gleichzeitig erhielt mit dem Vertrag von Lissabon die Charta der Grundrechte der Europäischen Union rechtliche Verbindlichkeit, d.h. die EU-Organe müssen bei ihren Legislativmaßnahmen unmittelbar die Grund- und Menschenrechte achten. Diese unterschiedlichen Aufträge und Grenzen erscheinen dort als Spagat, wo die Bereitstellung und Nutzung von Informations- und Kommunikationsangeboten nicht nur unmittelbare Berührungspunkte zu den Grundrechten von Anbietern und Nutzenden aufweisen, sondern gleichzeitig wegen ihrer kulturellen Relevanz auch positive und negative Einflusspotentiale für individuelle und öffentliche Meinungsbildungs- und politische Willensbildungsprozesse haben. Die EU ist hier kompetenzbedingt auf einem Auge blind. Einige Aktivitäten, wie etwa solche, die auf die Integrität der (EU-)Wahlen abzielen, zeigen, dass die EU jedenfalls vorsichtig versucht, solche gesellschaftlichen Auswirkungen (auch) mit in den Blick zu nehmen. Hier bedarf es einer Grundsatzdiskussion, wie mit EU-Gesetzesinitiativen zu verfahren ist, welche Vorgaben enthalten, die zu der Vollendung des Binnenmarktes beitragen und bzw. oder europäische Grundrechte sichern und gleichzeitig kulturbezogene Aspekte aufweisen. Aus dem Kohärenzgebot kann sich hier ggf. eine Pflicht mindestens zur Einziehung prozeduraler Maßnahmen ergeben, die eine Folgeabschätzung für öffentliche Kommunikation vorsehen.

„Zudem scheint es geboten, spezifische Medienverträglichkeitsprüfungen mit Blick auf mögliche Berührungspunkte und Regelungsfolgen für öffentliche Kommunikation einzuführen“

Auffällig ist zudem die Üblichkeit, mit der die verschiedenen Rechtsbereiche unterschiedliche Anknüpfungspunkte und regelmäßig neue Begrifflichkeiten in ihren Anwendungsbereichen vorsehen, und die zuletzt in immer konkreteren Spezialvorschriften Vorgaben für teils sehr phänomenbezogene Einzeldienste und -situationen vorsehen. Die im Rahmen der Untersuchung an vielen Beispielen dargestellten Spill-Over-Effekte medienferner Rechtsakte in den Bereich der medialen Kommunikationsdienste hinein haben zudem gezeigt, dass sich ein Teil der Kohärenzproblematik daraus ergibt, dass dort Rechtsfolgeabschätzungen zwar regelmäßig stattfinden, diese aber nicht systematisch mögliche Eingriffe in die Informations- und Kommunikationsfreiheiten berücksichtigen oder diese jedenfalls nicht mit den jeweils verfolgten widerstreitenden Schutzzielen in eine strukturierte Abwägung bringen.

Die Impact Assessments weisen unterschiedliche Qualitäten einer solchen grundrechtsbezogenen Analyse auf, und atmen teils eher den Ansatz einer wirtschaftsbasierten Legitimation eines bestimmten politischen Willens als den einer (grund- und menschen-) rechtlichen Analyse. Zudem erfolgen die Folgeabschätzungen teils Jahre vor dem Erlass des jeweiligen Rechtsakts, so dass diese Veränderungen am Rechtstext oder in Markt und Gesellschaft nicht abschließend einbeziehen können. Hier erschiene bei größeren Veränderungen ein zusätzlicher Zeitpunkt für ein erneutes Impact Assessment, etwa nach den Trilog-Verhandlungen, als weiterführend und eher kohärenzsichernd. Zudem scheint es geboten, spezifische Medienverträglichkeitsprüfungen mit Blick auf mögliche Berührungspunkte und Regelungsfolgen für öffentliche Kommunikation einzuführen, um etwa bei allgemeineren Vorgaben medienspezifische Anpassungen oder Ausnahmen vorsehen zu können.

Insgesamt lassen die Trends zu detaillierten Regelungen auf EU-Ebene bis hin zur Vollharmonisierung und zu regulatorischen Reaktionen auf aktuelle, konkrete Phänomene konsistente Regelungskonzepte wichtiger, aber auch voraussetzungsvoller erscheinen. Aus diesen Gründen häufen sich auch die Fälle, in denen EU-Rechtsakte aus anderen Sektoren oder allgemeine Regelungen sich (auch) auf die öffentliche Kommunikation auswirken, und die von einigen als problematisch für die Erreichung medienpolitischer Ziele angesehen wird. Bislang folgt die Definition von Anwendungsbereichen und Regelungskonzepten den jeweiligen Regulierungszielen. Die EU versucht dabei, Konflikte mit anderen Regelungen durch ad hoc formulierten Ausnahmeregelungen abzufedern. Der Versuch, den sachlichen Anwendungsbereich an bestimmte Dienstetypen anzuknüpfen, erscheint nicht nur an sich mit Blick auf hybride Diensteformen zunehmend schwierig. Dies führt auch dazu, dass Mitgliedstaaten bei der Umsetzung vor der Herausforderung stehen, die Anwendungsbereich so zu fassen, dass jeweils alle ihrer Rechtshoheit unterworfenen Dienste an alle einschlägigen EU-Regelungen gebunden werden – und zusätzlich noch so, dass sie ihre eigenen nationalen Ziele umsetzen können. Hier wird der Bedarf an (noch) systematischerer, rechtsbereich- und generaldirektionenübergreifender Prozeduren zur Konsistenzsicherung im Rahmen der Rechtssetzungsverfahren sichtbar.

https://www.hans-bredow-institut.de/de/publikationen/die-europaeische-kommunikations-un-ordnung-mapping-der-medienrelevanten-eu-rechtsakte-und-identifikation-von-abhaengigkeiten-schnittbereichen-und-widerspruechen

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