Ein Kompetenzzentrum von Bund und Ländern zum Jugendmedienschutz?

von am 26.10.2020 in Aktuelle Top Themen, Archiv, Digitale Medien, Internet, Jugendmedienschutz, Medienpolitik, Medienrecht, Medienregulierung, Netzpolitik, Regulierung

Ein Kompetenzzentrum von Bund und Ländern zum Jugendmedienschutz?

Rechtsgutachten über die Organisation von jugendschutz.net als gemeinsames Kompetenzzentrum von Bund und Ländern

26.10.2020. Der Entwurf des Jugendschutzgesetzes führt gegenwärtig zum Streit zwischen dem Bund und den Ländern über Kompetenz und Zuständigkeit für diesen wichtigen medienpolitischen Bereich. So soll die Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien zu einer Bundeszentrale ausgebaut werden, eine Aufgabe die die Landesmedienanstalten mit jugendschutz.net bereits wahrnehmen. In einem Rechtsgutachten „Intraföderale Verwaltungskooperation im Jugendschutz – Verfassungsrechtsfragen einer Organisation von jugendschutz.net als Gemeinsames Kompetenzzentrum von Bund und Ländern“ geht Prof. Dr. Matthias Cornils, Direktor des Mainzer Medieninstituts, der Frage nach, unter welchen rechtlichen Rahmenbedingungen eine Umstrukturierung von „jugendschutz.net“, der gemeinsamen Stelle Jugendschutz der Länder mit der insbesondere eine nachhaltige finanzielle Absicherung der Tätigkeit und zudem ein dauerhaftes Engagement des Bundes bei der Unterhaltung dieser Einrichtung erreicht werden kann. Ein „Gemeinsames Kompetenzzentrum Jugendschutz von Bund und Ländern“, wie es als politisches Ziel der Jugend- und Familienministerien von Bund und Ländern formuliert wird, wirft eine Reihe von Fragen insbesondere verfassungsrechtlicher, aber auch organisationsrechtlicher Art auf. Nach Auffassung des Gutachtens ist eine solche Bund-Länder-Kooperation „durch geteilte und gemeinsame Aufgabenwahrnehmung durch jugendschutz.net verfassungsrechtlich möglich.“

Mit dem Inkrafttreten des im September 2002 unterzeichneten Staatsvertrages über den Schutz der Menschenwürde und den Jugendschutz in Rundfunk und Telemedien am 1.April 2003 erhielt jugendschutz.net in § 18 des Vertrages eine staatsvertragliche und zugleich (über die Zustimmungsgesetze der Länder) gesetzliche Grundlage. Ihre Aufgaben als „gemeinsame Stelle Jugendschutz aller Länder“ bestehen danach einerseits in der Unterstützung sowohl der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) als auch der OLJB (18 Abs. 2 JMStV), andererseits in der Überprüfung von Telemedienangeboten im Internet (§ 18 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 JMStV) sowie in Aufgaben der Beratung und Schulung bei Telemedien (§ 18 Abs. 3 Satz 2 JMStV). Organisatorisch ist jugendschutz.net seither an die KJM „angebunden“, ohne organisationsrechtlich deren Teil zu sein. Die Zahl der aus Mitteln der Länder, der Landesmedienanstalten, aber auch aus der Projektförderung des Bundes finanzierten Beschäftigten ist über die Jahre bis heute stetig gestiegen; sie betrug zum 31. Dezember 2018 57 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter (47,50 VZÄ). Das Haushaltsvolumen von jugendschutz.net beträgt insgesamt – einschließlich der Bundesmittel – derzeit ca. 3,5 Mio. Euro.

Zusammenfassung des Rechtsgutachtens „Intraföderale Verwaltungskooperation im Jugendschutz – Verfassungsrechtsfragen einer Organisation von jugendschutz.net als Gemeinsames Kompetenzzentrum von Bund und Ländern

1. jugendschutz.net ist eine 1997 gegründete und 2003 mit der Neuordnung des Jugendmedienschutzes auf eine gesetzliche Grundlage (§ 18 JMStV) gestellte gemeinsame Einrichtung der Länder ohne Rechtspersönlichkeit mit derzeit etwa 50 bei einer gemeinnützigen Tochtergesellschaft der rheinland-pfälzischen Landesmedienanstalt (LMK) als Anstellungsträger angestellten Mitarbeitern und einem Haushaltsvolumen von ca. 3,5 Millionen € im Jahr. Die allgemein als sinnvoll und erfolgreich beurteilte Tätigkeit von jugendschutz.de besteht im Wesentlichen darin, Telemedieninhalte im Internet auf mögliche Verstöße gegen jugendmedienschutzrechtliche Vorschriften hin zu prüfen und auf ihre Beseitigung hinzuwirken. jugendschutz.net nimmt darüber hinaus Aufgaben der Beratung, Schulung und Kommunikation für die Obersten Landesjugendschutzbehörden und die KJM wahr. Seit vielen Jahren beteiligt sich auch der Bund in erheblichem Umfang an der Finanzierung von jugendschutz.net, dies allerdings nur mit befristeten Projektförderungen auf den Gebieten der Kinder- und Jugendhilfe sowie der Arbeit gegen politischen Extremismus.

2. Diese Untersuchung geht der Frage nach, ob jugendschutz.net rechtlich zu einem gemeinsamen Kompetenzzentrum der Länder und des Bundes mit Mitwirkungsrechten auch des Bundes in der Einrichtung umgestaltet und ob im Zuge einer solchen Umgestaltung auch die Finanzierung des Bundes als anteilige Dauerfinanzierung stabilisiert werden kann. Mit diesem Untersuchungsgegenstand sind zunächst grundlegende verfassungsrechtliche Rechtsfragen aufgeworfen, die die ebenenübergreifende (intraföderale) Kooperation von Bund und Ländern bei der Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben sowie die Möglichkeiten einer gemeinsamen Finanzierung solcher Aufgabenwahrnehmungen betreffen. Die Antworten auf diese verfassungsrechtlichen Fragen wirken sich sodann auch auf die Wahl eines Organisationsmodells für jugendschutz.net und dessen konkrete Ausgestaltung aus.

3. jugendschutz.net nimmt, ungeachtet der nicht eindeutigen Zuordnung seiner Tätigkeit zu den Rechtskreisen entweder des Privatrechts oder des öffentlichen Rechts, jedenfalls Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahr und unterliegt damit der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung. Bund und Länder bedürfen daher, soweit sie sich der Einrichtung jugendschutz.net für die Erfüllung ihrer Aufgaben bedienen, je einer eigenen Verwaltungskompetenz. Eine intraföderale Zusammenarbeit in einem gemeinsamen Kompetenzzentrum jugendschutz.net ist auch auf der Grundlage einer solchen Aufgabenzuständigkeit beider Seiten verfassungsrechtlich rechtfertigungsbedürftig, weil das Grundgesetz von der Trennung der Verwaltungsräume von Bund und Ländern ausgeht (grundsätzliches Verbot der Mischverwaltung). Eine Bund-Länder-Kooperation durch geteilte und gemeinsame Aufgabenwahrnehmung durch jugendschutz.net lässt sich als gegenständlich eng begrenzte Ausnahme vom Verbot der Mischverwaltung im weiten Sinn verfassungsrechtlich rechtfertigen, weil dafür sachlich überzeugende Gründe geltend gemacht werden können. Allerdings gebieten der bundesstaatliche Grundsatz eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung sowie die rechtsstaatlich und demokratisch geforderte Verantwortungsklarheit, dass in einer gemeinsamen Einrichtung die Elemente einer Mischverwaltung im engen Sinn (gemeinsame Entscheidungsgremien, Mitentscheidungsvorbehalte, Mischaufsicht) auf das erforderliche Maß begrenzt bleiben, im Übrigen aber eine möglichst eindeutige Zurechnung der Aufgabenwahrnehmung entweder zum einen oder zum anderen Aufgabenträger im zweistufigen Staatsaufbau möglich bleibt. Dies kann in einer gemeinsamen Einrichtung organisatorisch durch Konstruktionen einer Organleihe oder eines Mandats mit getrennten Steuerungs- und Aufsichtsrechten verwirklicht werden.

4. Auch eine Mitfinanzierung des Bundes, die über die Förderung privater Jugendhilfe hinausgeht, ist nur auf der Grundlage einer eigenen Verwaltungskompetenz des Bundes möglich. Die Finanzierungsverantwortung und -kompetenz folgt, abgesehen von im Grundgesetz ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmen, strikt der Aufgabenverantwortung (Konnexitätsprinzip: Art. 104a Abs. 1 und Abs. 5 GG). Kann der Bund eine solche Kompetenz geltend machen und sich daher am „Gemeinsamen Kompetenzzentrum“ jugendschutz.net beteiligen, ist auch eine entsprechende Mitfinanzierung verfassungsrechtlich unbedenklich und sogar geboten. Sie kann sowohl den Teil der Aufgabenwahrnehmung durch jugendschutz.net erfassen, der (im Sinne einer Organleihe oder eines Mandats) ausschließlich dem Aufgabenkreis des Bundes zuzurechnen ist, als auch anteilig die doppelfunktionale, nicht gegenständlich und organisatorisch trennbare Aufgabenwahrnehmung (vorstellbar beim Telemedienmonitoring oder bei den Kommunikationsaufgaben), desgleichen – anteilig – die Verwaltungsausgaben für zentrale Ressourcen. Der Finanzierungsanteil des Bundes muss in etwa dem sachlichen Anteil der Aufgabenwahrnehmung durch jugendschutz.net entsprechen; insoweit genügt aber eine grobe Proportionalität.

5. jugendschutz.net unterliegt nicht verfassungsrechtlich zwingenden Anforderungen einer staatsfernen organisatorischen Ausgestaltung. Der Jugendmedienschutz als staatlich zu verantwortende Schranke der Kommunikationsfreiheit fällt schon thematisch nicht in die Reichweite des Staatsfernegebots rundfunkverfassungsrechtlicher Prägung. Zudem bergen die Befugnisse und Tätigkeiten von jugendschutz.net ihrer Art nach nicht das Risiko einer staatlichen Einflussnahme auf die freie Kommunikation. Steuerungs- und Aufsichtsrechte im Hinblick auf jugendschutz.net müssen daher nicht notwendig ausschließlich den staatsfernen Einrichtungen der Jugendmedienschutzaufsicht, insbesondere der KJM, zugeordnet werden. Eine solche Zuordnung und damit eine Erstreckung der Staatsferne der KJM auf jugendschutz.net („erweiterte Staatsferne“) ist verfassungsrechtlich jedoch möglich und auch sachgerecht, soweit jugendschutz.net im Aufgabenkreis der KJM tätig wird. Entsprechendes gilt auch, wenn und soweit jugendschutz.net ggf. unterstützende oder ergänzende Aufgaben für eine andere staatsfern organisierte Einrichtung wahrnehmen sollte, die deren Zuständigkeiten sachlich zuzuordnen sind. Wird jugendschutz.net hingegen im Aufgabenbereich von staatlichen Jugendschutzbehörden tätig, sollte auch jugendschutz.net dem Organisationskreis der staatlichen Verwaltung – mit entsprechenden Direktions- und Aufsichtsbefugnissen – zugerechnet werden.

6. Die modifizierte Fortführung des derzeitigen Organisationsmodells, das jugendschutz.net als unselbständige Verwaltungsstelle in der fiskalischen Trägerschaft der staatsrechtlich allein einem staatlichen Verband zuzuordnenden formell privaten GmbH verfasst („kleine GmbH-Lösung“), erscheint aus verfassungsrechtlicher Sicht als tragfähiger, zugleich relativ unaufwändiger, nur einen Neuabschluss der geänderten Verwaltungsvereinbarung unter Einschluss des Bundes fordernder Reformansatz. Im Zuge der Statutänderung sollten die getrennten und die gemeinsamen (doppelfunktionalen) Aufgabenbereiche von jugendschutz.net ebenso wie die Steuerungs- und Aufsichtsbefugnisse der materiellen Aufgabenträger (Bund, Länder, Landesmedienanstalten/KJM) allerdings möglichst normenklar – deutlich präziser als derzeit – geregelt werden. Für den gemeinsamen Aufgabenwahrnehmungsbereich und die zentralen Ressourcen sollten im Statut gemeinsame Einflussnahmerechte vorgesehen, aber auch hinreichend deutlich begrenzt sein. Die Einrichtung eines gemeinsamen Steuerungsgremiums für den Mischverwaltungsbereich ist möglich, aber nicht erforderlich, ggf. können auch Zustimmungsvorbehalte (Einvernehmen) ausreichen.

7. Soll jugendschutz.net mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestattet werden, erweisen sich die Rechtsformen der Stiftung oder der wegen des fehlenden Vermögensbezugs noch näher liegenden Anstalt des öffentlichen Rechts als grundsätzlich geeignetes, mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine intraföderale Verwaltungskooperation vereinbares Organisationsmodell. Eine derartige Umgestaltung setzt allerdings eine Staatsvertragsänderung und also ein aufwändiges parlamentarisches Verfahren zumindest auf Länderseite voraus.

8. Die Einrichtung eines privatrechtsförmigen Verwaltungsträgers jugendschutz.net mit Mitgliedschaft oder Beteiligung des Bundes („große GmbH-Lösung“ oder Vereinslösung) erscheint hingegen verfassungsrechtlich zwar nicht als schlechthin undenkbar, aber doch relativ gewichtigeren Bedenken ausgesetzt. Eine Bund-Länder-Gesellschaft oder -Körperschaft mit paritätischer Beteiligung verwirklicht schon im institutionellen Grundmuster eine starke Form der Mischverwaltung („echte gemeinsame Einrichtung“), bei der eine Verantwortungszurechnung entweder zum Bund oder zu den Ländern kaum und jedenfalls schwerer möglich ist als bei der „kleinen GmbH-Lösung“ oder der Stiftungs-/ Anstaltslösung, die auf dem Konzept der verfassungsrechtlich weniger problematischen Organleihe beruhen.

https://www.mainzer-medieninstitut.de/gutachten-prof-cornils-intrafoerderale-verwaltungskooperation-im-jugendschutz/

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