„Der Gestaltungsraum des Parlaments ist beschränkt“

von am 23.11.2020 in Aktuelle Top Themen, Archiv, Dualer Rundfunk, Medienordnung, Medienpolitik, Medienrecht, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Rundfunk

„Der Gestaltungsraum des Parlaments ist beschränkt“
Prof. Dr. Bernd Holznagel, Universität Münster, Foto: WWU/Peter Grewer

Bundesverfassungsgericht kann die Erhöhung des Rundfunkbeitrags zum 1.1.2021 gewährleisten

23.11.2020. Von Prof. Dr. Bernd Holznagel, Direktor des Instituts für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht der Universität Münster

Von der Landtagsfraktion der CDU hängt es anscheinend letztendlich ab, ob der Landtag von Sachsen-Anhalt den ersten Medienänderungsstaatsvertrag über eine Anhebung des Rundfunkbeitrages ab 1. Januar 2021, und damit voraussichtlich als einziges Landesparlament, ablehnt. Ob sich die CDU-Fraktion, wie im Koalitionsvertrag vereinbart, der Stimme enthält oder zusammen mit der AfD gegen das Votum ihres Ministerpräsidenten stimmt, ist sicher für die politische Debatte, nicht aber für das Abstimmungsergebnis, entscheidend: Bei einer Enthaltung der drei Koalitionsfraktion können auch die 21 Abgeordneten der AfD allein die Vereinbarung der Länder scheitern lassen. Ob damit auch die Erhöhung des Beitrages auf 18,36 Euro verhindert werden könnte, erscheint allerdings fraglich. Eine Analyse von Prof. Dr. Bernd Holznagel, Direktor des Instituts für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht der Universität Münster.

In seinem Gutachten für die kürzlich erfolgte Anhörung im Magdeburger Landtag stellte Bernd Holznagel fest, dass die Rundfunkanstalten ihren verfassungsrechtlich garantierten Anspruch auf bedarfsgerechte Finanzierung vor dem Bundesverfassungsgericht einklagen können. „Sollte die  Beitragserhöhung an der fehlenden Zustimmung eines einzigen Landesparlaments zum Staatsvertrag scheitern, können die Anstalten eine einstweilige Anordnung beantragen. In der Hauptsache können die Anstalten Verfassungsbeschwerde erheben“, so der Medienrechtler.

Das gegenständliche Verfahren würde sich zwar von dem Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht zum Gebührenfestsetzungsvorschlag der KEF für den Zeitraum 2005 bis 2008 unterscheiden, da hier erstmals die Umsetzung eines Beitragsvorschlags in seiner vollen Höhe abgelehnt werden würde. Mit Blick auf die verfassungsrechtlich garantierte Rechtsschutzgarantie könne es, so Holznagel, jedoch für die Beschwerdebefugnis der Anstalten keinen Unterschied machen, ob ein Beitragsvorschlag nur zum Teil oder überhaupt nicht umgesetzt werde. Vielmehr müsse sich die Beschwerdebefugnis der Anstalten erst recht für den Fall ergeben, dass einzelne Länderparlamente die Umsetzung des Beitragsvorschlages in voller Höhe verweigerten.

Im Gutachten führte Holznagel weiter aus: „Beschwerdegegenstand ist in diesem Falle die verweigerte Umsetzung der staatsvertraglichen Regelung über die Anhebung der Beitragshöhe. Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde kann ausnahmsweise auch ein gesetzgeberisches Unterlassen sein. Dies ist nach dem Bundesverfassungsgericht unter anderem möglich, wenn sich der Beschwerdeführer auf einen ausdrücklichen Auftrag des Grundgesetzes berufen kann, der Inhalt und Umfang der Gesetzgebungspflicht im Wesentlichen umgrenzt hat. Einen solchen Auftrag enthält das Grundgesetz in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Der Gesetzgeber ist danach auch verpflichtet, die bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Diesem Auftrag ist er mit der Ausgestaltung des Beitragsfestsetzungsverfahrens im Rundfunkstaatsvertrag und im Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag nachgekommen. Die Landesparlamente sind aber auch verpflichtet, bei der Durchführung dieses Verfahrens mitzuwirken. Im Beitragsfestsetzungsverfahren ist die Zustimmung der Länder zur Umsetzung des zwischen den Ministerpräsidenten geschlossenen Staatsvertrages erforderlich. Die vom Bundesverfassungsgericht vorgegebenen engen Abweichungsgründe vom KEF-Vorschlag liegen ersichtlich nicht vor.“

Das Bundesverfassungsgericht könne nach § 32 Abs. 1 BVerfGG einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten sei. Dazu stellt der renommierte Verfassungsrechtler wörtlich fest: „Bei der Prüfung, ob diese Voraussetzungen gegeben sind, ist wegen der weittragenden Folgen einer verfassungsgerichtlichen einstweiligen Anordnung nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts regelmäßig ein strenger Maßstab anzulegen. Dabei müssen die Gründe, welche für die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme sprechen, außer Betracht bleiben, es sei denn, die in der Hauptsache begehrte Feststellung erwiese sich als von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet. Das Bundesverfassungsgericht hat lediglich die Nachteile abzuwägen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber in der Hauptsache Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Verfassungsbeschwerde aber der Erfolg versagt wäre. Hier kommt es auf die Folgenabwägung an, da die Verfassungsbeschwerde, wie dargelegt, weder offensichtlich unzulässig noch unbegründet ist.“

„Würde die parlamentarische Zustimmung zum KEF-Vorschlag durch das Bundesverfassungsgericht erfolgen, würde der Beitragserhöhung eine politische Legitimation verliehen werden, die das Parlament gerade nicht erteilen will.“

In der Folgenabwägung seien zunächst die Nachteile zu ermitteln, die entstünden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber Erfolg hätte. In diesem Fall könnte die Beitragserhöhung nicht ab dem 1.1.2021 Inkrafttreten. Eine funktionsgerechte Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten wäre dann ab dem 1.1.2021 für den Beitragszeitraum 2021-2024 nicht mehr gewährleistet. ARD, ZDF, Deutschlandradio und ARTE fehlten dann anteilig die gegenüber dem Beitragszeitraum 2017 bis 2020 bereits gestiegenen und noch steigenden Kosten. Würde die Beitragserhöhung nicht akzeptiert, müssten die Anstalten in den nächsten Jahren auch bei den Programmen erhebliche Kürzungen vornehmen. Die KEF hatte im 20. Bericht für die Jahre 2017 bis 2020 für den Programmbereich einen Bedarf von 16,1 Mrd. Euro festgestellt. Für die Jahre 2021 bis 2024 liegt der festgestellte Bedarf bei 17,2 Mrd. Euro. Den Anstalten würden folglich 1,1 Mrd. Euro beim Programmbedarf fehlen. Getroffen würde dadurch auch die besonders wichtige Ausweitung der digitalen Angebote im Internet. Im Bereich der Telemedien ergäbe sich der Mehrbedarf der Anstalten in erster Linie aus der Ausweitung des Online-Angebots und einem höheren Verbreitungsaufwand. Die Kosten für die Bereitstellung der Telemedien umfasse dabei auch interne Kosten wie Technik, laufender Betriebsaufwand und Personalaufwand, Systemadministration und Wartung. Eingepreist habe der 22. KEF-Bericht für das gesetzlich beauftragte Telemedienangebot von ARD, ZDF, Deutschlandradio und ARTE im Beitragszeitraum 2021 bis 2024 Gesamtkosten i.H.v. 1.371,1 Mio. Euro und damit 233,2 Mio. Euro mehr (+20 %) als im Zeitraum 2017 bis 2020.

„Das Bundesverfassungsgericht“ so Holznagel weiter, „hat in seiner jüngsten Rechtsprechung die wachsende Bedeutung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bekräftigt. Die Netz- und Plattformökonomie des Internet und die sozialen Netzwerke führten zu „schwieriger werdender Trennbarkeit zwischen Fakten und Meinung, Inhalt und Werbung sowie zu neuen Unsicherheiten hinsichtlich Glaubwürdigkeit von Quellen und Wertungen.“ Das Gericht hat angesichts der Gefahren von Desinformation, Filterblasen, Hassrede, Monopolbildungen und Vielfaltsverengungen im Internet den verfassungsrechtlichen Auftrag des beitragsfinanzierten öffentlich-rechtlichen Rundfunks aktualisiert. Erst 2019 haben die Länder mit dem 22. Rundfunkänderungsstaatsvertrag die Anstalten beauftragt, ihre Onlineaktivitäten auszudehnen. Dieser Auftrag muss nun bedarfsgerecht finanziert werden. Andernfalls kann er nicht ausreichend umgesetzt werden. Es droht ein Schaden für die Rundfunkfreiheit und damit für die freie, individuelle und öffentliche Meinungsbildung.

„Der parlamentarische Umsetzungsakt ist eher eine ‚staatsnotariell-legislative Beurkundung‘ und keine autonome Entscheidung des Parlaments über den Finanzierungsrahmen der Rundfunkanstalten.“

Die Unterfinanzierung der Anstalten würde auch nicht durch ein späteres Urteil des Bundesverfassungsgerichts und eine rückwirkende Beitragserhöhung oder einen anderweitigen Ersatz der entgangenen Beitragseinnahmen kompensiert werden. Auch für die Folgeperiode gilt der Grundsatz der bedarfsgerechten Finanzierung der Anstalten. Bei einer nachträglichen Kompensation der entstandenen Ausfälle in der Folgeperiode wären die Anstalten überfinanziert. Eine rückwirkende Beitragserhöhung oder der anderweitige Ersatz entstandener finanzieller Ausfälle scheidet damit aus.“

Würde die parlamentarische Zustimmung zum KEF-Vorschlag durch das Bundesverfassungsgericht erfolgen, würde der Beitragserhöhung eine politische Legitimation verliehen werden, die das Parlament gerade nicht erteilen will, analysiert Holznagel. Im Ergebnis würden die Nachteile schwerer wiegen, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, aber die Verfassungsbeschwerde in der Hauptsache Erfolg hätte. Der Gestaltungsraum des Parlaments sei bei seiner Entscheidung über den Vorschlag der KEF von vornherein auf eine Reihe eng definierter Abweichungsgründe beschränkt.

Zum Schluss heißt es in der Stellungnahme wörtlich: „In der Sache ist der parlamentarische Umsetzungsakt eher eine „staatsnotariell-legislative Beurkundung“ der sich aus dem KEF-Vorschlag ergebenden Beitragshöhe und keine autonome Entscheidung des Parlaments über den Finanzierungsrahmen der Rundfunkanstalten. Insofern hält sich die Beschränkung der verfassungsrechtlichen Stellung des Parlaments von vornherein in Grenzen. Demgegenüber hätte die Verweigerung einer Beitragserhöhung u.a. für die Beschäftigten der Anstalten gravierende Konsequenzen. Von erheblichem Gewicht wäre auch, wenn der notwendige Ausbau des digitalen Angebots durch die Verweigerung der Beitragserhöhung abgebremst würde. Die Rundfunkanstalten dürfen nicht daran gehindert werden, in den nächsten Jahren ihre notwendige digitale Transformation durchzuführen. Hier können schwer einholbare Fehlentwicklungen entstehen, etwa dass die junge Generation nicht mehr angemessen erreicht werden kann, die Informationen hauptsächlich im Internet und aus sozialen Netzwerken bezieht. Gerade in der gegenwärtigen von der Netz- und Plattformökonomie des Internets und den sozialen Netzwerken geprägten Medienlandschaft ist es daher wesentlich, dass ARD, ZDF und Deutschlandradio die von der KEF vorgesehenen Finanzmittel zur Verfügung stehen.“

Print article