Das Gebot der Staatsferne wird verletzt

von am 07.12.2020 in Aktuelle Top Themen, Archiv, Digitale Medien, Gesellschaftspolitik, Jugendmedienschutz, Medienordnung, Medienpolitik, Medienrecht, Social Media

Das Gebot der Staatsferne wird verletzt

Länder fordern Überarbeitung des Entwurfs zum Jugendschutzgesetz

07.12.2020. Die Länder haben das Ziel, einen modernen und konvergenten Jugendmedienschutz in Deutschland zu schaffen, im Bundesrat und in der Rundfunkkommission erneut bekräftigt. Sie erachten jedoch den von der Bundesregierung vorgelegten Entwurf zur Änderung des Jugendschutzgesetzes für nachbesserungsbedürftig. Insbesondere müsse eine kohärente Lösung mit dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (JMStV) geschaffen werden, heißt es in einer Pressemeldung. So wird in einem Positionspapier der Rundfunkkommission der Länder darauf verwiesen, dass die Erweiterung des Anwendungsbereichs des Jugendschutzgesetzes auf Telemedien dazu führe, dass die Regelungen des JMStV in Bezug auf Telemedien „Rechtsunsicherheit für die Praxis, Intransparenz und mangelnde Nachvollziehbarkeit“ schaffen würden. Zugleich wird kritisiert, dass die im Gesetzesentwurf vorgesehene „Bundeszentrale für Kinder- und Jugendmedienschutz“ als Aufsichtsinstanz das Gebot der Staatsferne verletze und zu sachwidrigen Doppelstrukturen führe. Der Bundesrat hat am 27. November 2020 daher eine grundlegende Überarbeitung des Entwurfes gefordert und konkrete Vorschläge für die Anpassung des Gesetzestextes formuliert. Begleitend dazu hat sich die Rundfunkkommission der Länder am 1. Dezember 2020 mit dem Gesetzentwurf befasst und ein Positionspapier verabschiedet, das die wesentlichen Punkte der Bundesratsstellungnahme aufgreift.

Positionspapier der Rundfunkkommission der Länder zur Reform des Jugendmedienschutzes in Deutschland

1. Der Jugendmedienschutz in Deutschland bedarf einer umfassenden Reform, um dem veränderten Mediennutzungsverhalten von Kindern und Jugendlichen gerecht zu werden sowie den sich daraus ergebenden Gefahrenpotentialen angemessen zu begegnen. Kinder und Jugendliche müssen sich in einem ihrem Alter entsprechenden, geschützten Rahmen im Internet bewegen können. Nur so können sie die Chancen und Möglichkeiten, die ihnen dieses Medium bietet, unbeschwert nutzen.

2. Gemeinsames Anliegen der Länder und des Bundes muss es sein, den Regelungsrahmen für den Jugendmedienschutz konvergent und kohärent zu gestalten. Der von der Bundesregierung vorgelegte Gesetzentwurf zur Änderung des Jugendschutzgesetztes (JuSchG-E) wird diesen Anforderungen an einen modernen und zukunftsfähigen Jugendmedienschutz nicht gerecht. Die Länder plädieren daher eindringlich dafür, den Dialog zwischen Bund und Ländern zur Fortentwicklung des Jugendmedienschutzes in Deutschland fortzusetzen. Es gilt, gemeinsam einen Regelungsrahmen zu entwickeln, der neue und zeitgemäße Ansätze für die Lösung der vorhandenen Probleme enthält. Hierzu haben sich die Länder bereits im Frühjahr auf Eckpunkte verständigt, auf deren Grundlage derzeit Fachgespräche geführt werden. Ziel ist es, Eltern eine systemübergreifende und leicht zu konfigurierende Möglichkeit zu geben, ihren Kindern einen sicheren Zugang zur Mediennutzung zu eröffnen.

3. Die in § 1a JuSchG-E vorgesehene Schaffung eines einheitlichen Medienbegriffes ist nicht geeignet, das seitens der Bundesregierung definierte Ziel von mehr Konvergenz und Kohärenz mit den Regelungen der Länder im Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (JMStV) zu erreichen. Im Gegenteil: Die Erweiterung des Anwendungsbereichs des JuSchG auf Telemedien führt dazu, dass die Regelungen des JMStV in Bezug auf Telemedien subsidiär gelten, d.h. soweit es keine bundesrechtlichen Regelungen gibt. Dies wirft Abgrenzungs- und Auslegungsfragen auf, die Rechtsunsicherheit für die Praxis, Intransparenz und mangelnde Nachvollziehbarkeit bringen. Kohärente Regelungen des Jugendmedienschutzes müssen neben Telemedien auch den Rundfunk, d.h. alle elektronischen Medien systemgerecht umfassen. Der Rundfunk liegt (vom Bund unbestritten) in der alleinigen Regelungskompetenz der Länder. Dies zeigt deutlich, dass übergreifende kohärente Regelungen nicht im Allleingang des Bundes umsetzbar sind. Um die beschriebene Problematik zu entschärfen, schlagen die Länder eine Eingrenzung des Telemedienbegriffs in § 1 Absatz 3 JuSchG-E vor: Dienste nach AVMD-RL sollten aus dem Anwendungsbereich des JuSchG-E ausgenommen werden. Dadurch wird eine klare Abgrenzung zum Bereich der Regelungshoheit der Länder erzielt.

„Die Erweiterung des Anwendungsbereichs des JuSchG auf Telemedien führt dazu, dass die Regelungen des JMStV in Bezug auf Telemedien subsidiär gelten.“

4. Die unter Ziffer 3 beschriebene Problematik setzt sich durch die Aufnahme von Legaldefinitionen für „entwicklungsbeeinträchtigende“ und „jugendgefährdende“ Medien in § 10a JuSchG-E fort. Diese Definitionen würden die Begriffe des JMStV überlagern und damit das Regelungsgefüge der Länder an entscheidender Stelle verändern. Solche inhaltsbezogenen Regelungen, zu denen auch die Berücksichtigung von Interaktionsrisiken bei der Altersbewertung gehört, sollten einheitlich im Landesrecht vorgesehen werden.

5. Die Durchwirkung von Altersbewertungen nach dem JMStV ist eine zentrale Voraussetzung für ein konsistentes System des Jugendmedienschutzes in Deutschland. Insofern sollte durch die Formulierung in § 14 Absatz 6a JuSchG-E sichergestellt werden, dass die Durchwirkung in einem gemeinsamen Verfahren nach § 14 Absatz 6 JuSchG-E vereinbart wird. Durch die Umwandlung der Norm von einer „Kann“- in eine „Soll“-Vorschrift kann dies verbindlich erreicht werden. Eine Abweichungsbefugnis besteht insbesondere dann, wenn die Spruchpraxis der obersten Landesbehörden entgegensteht.

6. Die in § 14a JuSchG-E vorgesehene Kennzeichnungspflicht für Film- und Spieleplattformen macht die Abgrenzungsproblematik zu Regelungen des JMStV besonders deutlich: In der derzeitigen Fassung führt der von der Bundesregierung vorgelegte § 14a JuSchG-E nicht zur erhofften Regelungskonvergenz, sondern vielmehr zu Rechtsunsicherheiten bei den Anbietern. Inhalte, die unter die Regelung des JuSchG-E fallen sollen, lassen sich nicht von digitalen Rundfunkangeboten oder rundfunkähnlichen Telemedien abgrenzen. Entsprechende Regelungen für Letztere richten sich aber zwingend nach dem JMStV. Durch eine Eingrenzung des Anwendungsbereichs wie in Ziffer 3 beschrieben hätte diese Regelung keinen Anwendungsbereich mehr für Dienste im Sinne der AVMD-RL. So könnte eine klare Abgrenzung erfolgen. Auch an dieser Stelle drängt sich damit auf, dass einheitliche Regelungen in Bezug auf Jugendmedienschutz sinnvollerweise nur auf der Ebene des Landesrechts umgesetzt werden können. Inhaltsbezogene Pflichten für Film- und Spieleplattformen im Internet sollten (weiterhin) ausschließlich im JMStV aufgegriffen werden. Die dort bestehenden Regelungen könnten um die Pflichten nach § 14a JuSchG-E ergänzt werden.

„Die Länder setzen sich dafür ein, dass die Überwachung der Vorsorgemaßnahmen zum Jugendmedienschutz innerhalb der bestehenden Aufsichtsstrukturen des JMStV verankert werden.“

7. Die Länder setzen sich dafür ein, dass die Überwachung der Vorsorgemaßnahmen zum Jugendmedienschutz innerhalb der bestehenden Aufsichtsstrukturen des JMStV verankert werden. Mit der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) der Landesmedienanstalten existiert bereits eine funktionierende und effektive Aufsicht. Die in §§ 17a Abs. 3, 24b JuSchG-E vorgesehene neue „Bundeszentrale für Kinder- und Jugendmedienschutz“ als Aufsichtsinstanz verletzt das Gebot der Staatsferne und führt zu sachwidrigen Doppelstrukturen: Die Bundeszentrale soll als selbständige Bundesbehörde im Geschäftsbereich des BMFSFJ angesiedelt werden. Dagegen bestehen sowohl erhebliche europarechtliche als auch verfassungsrechtliche Bedenken. Gemäß Artikel 30 Absatz 1 der AVMD-RL haben die „Mitgliedstaaten dafür Sorge zu tragen, dass die Regulierungsbehörden rechtlich von den Regierungsstellen getrennt und funktionell von ihren Regierungen unabhängig sind“. Diese Voraussetzungen sind bei der geplanten Bundeszentrale für Kinderund Jugendmedienschutz nicht gewährleistet: Diese Stelle soll nicht nur beratend tätig sein, sondern auch beurteilen, ob ein Diensteanbieter der Verpflichtung zum Vorhalten von Vorsorgemaßnahmen nach §§ 24a, b JuSchG-E in Verbindung mit § 10a Absatz 1 und 2, § 10b Absätze 1 bis 3 Satz 2 JuSchG-E unterfällt. Eine solche Beurteilung bedarf grundsätzlich aber einer staatlich unabhängigen Überprüfung.

In gleichem Maße bestehen Bedenken, dass diese Konstruktion gegen die vom BVerfG aufgestellten Grundsätze der Staatsferne verstößt. Dieses aus Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes hergeleitete Gebot verlangt, dass in den Bereichen der grundrechtlich geschützten Rundfunk-, Presse- und Meinungsfreiheit der Staat für eine vom Staat unabhängige inhaltliche Kontrolle Sorge zu tragen hat und weder unmittelbar noch mittelbar unzulässigen Einfluss ausüben darf. In anderen Bereichen wurden zwischen Bund und Ländern bereits gute Lösungen gefunden, um bundesgesetzliche Vorschriften mit der staatsfernen Medienaufsicht der Landesmedienanstalten zu verknüpfen. So wurden in der aktuellen Novelle des Telemediengesetzes (TMG) in den neuen §§ 10a und 10b TMG Verpflichtungen für Anbieter von Videosharingplattformen eingeführt. Die Aufsicht über diese Pflichten wurde zugleich den Landesmedienanstalten übertragen. Zudem ist kein sachlicher Grund erkennbar, warum eine weitere Aufsichtsstruktur neben den bestehenden Strukturen aufgebaut und damit auch finanziert werden muss. Vielmehr sollten die bestehenden Strukturen genutzt und – wo erforderlich – verbessert werden, um den Herausforderungen des Jugendmedienschutzes zu begegnen. Die zentrale Aufsichtsstelle der Länder für den Jugendmedienschutz (KJM) bietet durch ihre Zusammensetzung mit Vertretern der Landesmedienanstalten, der Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien (BPjM) und der obersten Landesjugendbehörden bereits eine bewährte Basis für die Verzahnung der Aufsichtsstrukturen von Bund und Ländern und sollte in dieser Weise gestärkt werden.

8. Im JuSchG-E soll die bisherige BPjM in die beabsichtigte neue Bundeszentrale für Kinder- und Jugendmedienschutz eingegliedert werden. Durch diese Konstruktion würde das bisherige Zustimmungserfordernis des Bundesrates zu einer Rechtsverordnung der Bundesregierung, durch die Näheres über den Sitz und das Verfahren der BPjM geregelt wird, entfallen. Im JuSchG-E ist die Zustimmung des Bundesrates nun nur noch für die in der Bundeszentrale für Kinder- und Jugendmedienschutz integrierte Prüfstelle notwendig. Als Ausdruck des kooperativen Föderalismus sollte die Zustimmung des Bundesrates bezüglich des Sitzes und der Verfahren der maßgeblichen Bundesbehörde fortbestehen.  

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