Eine Strategie der Marktabschottung

von am 21.12.2020 in Aktuelle Top Themen, Archiv, Infrastruktur, Medienpolitik, Medienrecht, Medienregulierung, Medienwirtschaft, Regulierung, Rundfunk

Eine Strategie der Marktabschottung
Prof. Dr. Tobias Gostomzyk, Professur für Medienrecht, TU Dortmund Foto: Judith Wiesrecker / TU Dortmund

Nebenkostenprivileg – eine alte Verpflichtung zu Lasten zeitgemäßer Mediennutzung

21.12.2020. Von Prof. Dr. Tobias Gostomzyk, Professur für Medienrecht, TU Dortmund

Nebenkostenprivileg – ein sperriges Wort. Die Nebenkosten beziehen sich auf zu zahlende Mietnebenkosten. Dazu gehören bislang nicht nur Kosten wie für das Beseitigen von Müll oder das Warten von Aufzügen, sondern auch die laufenden monatlichen Grundkosten für den Kabelanschluss. Unter Privilegierung ist zu verstehen, dass diese Kosten laut Betriebskostenverordnung (BetrK-VO) auf Mieter*innen umgelegt werden dürfen. So können Kabelnetzbetreiber und vor allem Wohnungseigentumsgesellschaften Verträge schließen, die sie für günstig befinden, Mieter*innen aber verpflichten. Das gilt unabhängig davon, ob Letztere Kabelfernsehen tatsächlich nutzen oder lieber Fernsehen über Satellitenempfang oder IP-basiert beziehen. Damit werden Mieter*innen seit langem in ihrer Wahlfreiheit eingeschränkt. Denn wer über einen anderen Weg als Breitbandkabel fernsehen möchte, muss für diesen Zugang zumindest zusätzlich zahlen. Kosten für den Kabelanschluss sollen künftig nur zeitlich befristet als Mietnebenkosten angesetzt werden dürfen. Mieter*innen erhalten so eine größere Freiheit auszuwählen, über welchen technischen Weg sie Rundfunkinhalte nutzen möchten. Vertreter einiger Medienanstalten, der Verband für private Medien Vaunet sowie die Staatskanzlei Rheinland-Pfalz sehen hierin eine Vielfaltsgefährdung. Stimmt das?

Die Regelung zum Nebenkostenprivileg soll im Paket mit dem Gesetz zur Modernisierung des Telekommunikationsgesetzes (TKMoG) entfallen, versehen mit einer zweijährigen Übergangsfrist für Bestandsverträge. Parallel hierzu sieht § 62 Abs. 1 TKMoG zum Verbraucherschutz vor, dass Mieter*innen spätestens 24 Monate nach Beginn des Mieterverhältnisses ihren Anbieter wechseln können. Tatsächlich soll hier also eine zeitlich gebundene Wahlfreiheit eintreten. Trotz dieser für Kabelnetzbetreiber moderaten Regelungen und obwohl aus Gründen des Verbraucherschutzes und der Förderung des Wettbewerbs viel für eine Marktöffnung spricht, ist der Wegfall der Regelung des Nebenkostenprivilegs auch medienpolitisch umstritten.

So beziehen sich die Staatskanzlei Rheinland-Pfalz, der Präsident der Bayerischen Landeszentrale für neue Medien (BLM), der Direktor der Medienanstalt Hamburg/Schleswig-Holstein (MHSH) sowie der Verband für private Medien Vaunet auf eine vielfaltssichernde Bedeutung des Nebenkostenprivilegs – zumal das Kabel neben dem Satelliten der nach wie vor quantitativ wichtigste Verbreitungsweg für Fernsehen ist. So geht der Digitalisierungsbericht Video 2020 der Landesmedienanstalten von ca. 7,4 Kabel-TV-Haushalten aus, bei denen die TV-Grundversorgung über die Nebenkosten abgerechnet wird. Der Verband ANGA schätzt, dass die Regelung gegenüber etwa 12 Mio. Haushalten eingesetzt wird. Das Statistische Bundesamt nimmt dabei an, dass 90 Prozent dieser Haushalte auch nach etwaigem Wegfall des Nebenkostenprivilegs weiterhin Kabel-TV nutzen möchten. Dennoch befürchtet Vaunet, der Wegfall des Nebenkostenprivilegs könnte einen Reichweitenverlust von fünf bis 20 Prozent nach sich ziehen. Damit seien hohe Belastungen für die Werbefinanzierung gerade kleinerer TV-Sender verbunden. Außerdem wird angeführt, die kabelbezogene Vielfaltsregulierung könne an Bedeutung verlieren. Damit sei die Vielfalt des TV-Programms sowohl finanziell als auch regulatorisch gefährdet.

Diese Argumentation ist – zumal angesichts der moderat ausgestalteten Gesetzesänderung – nicht haltbar. Sie verkennt vor allem den Sinn und Zweck der medienrechtlichen Kabelregulierung sowie den verfassungsrechtlichen Vielfaltsbegriffs. Darüber hinaus fehlt dem Bund die Gesetzgebungskompetenz, die Rundfunkordnung über das Nebenkostenprivileg zu gestalten. Im Übrigen besteht eine Verpflichtung zur technologieneutralen Gleichbehandlung der Verbreitungswege. Wo wäre aus Perspektive der betroffenen Mieter*innen der sachliche Grund, sie auf die Nutzung eines bestimmten Verbreitungswegs zu verpflichten, während Inhaber*innen von Einfamilienhäusern hier grundsätzlich wählen können? Im Einzelnen:

„Die verfassungsrechtliche Vielfaltssicherung geht nicht so weit, dass die Unternehmerfreiheit sowie das Eigentumsrecht der Netzbetreiber völlig zurückzutreten hätten.“

  • Kabel-Regulierung als umfassender Vielfaltsgarant?

Historisch gesehen wurde die Regulierung des Zugangs von Rundfunkanbietern zu Breitbandkabelnetzen mit einer Knappheitslage begründet. Netzbetreiber sollten nicht selbst oder gar allein nach wirtschaftlichen Interessen über die Nutzung der beschränkten Übertragungskapazität entscheiden. Die Belegungsentscheidung wurde unter Berücksichtigung gesetzlicher Vorgaben vielmehr den Landesmedienanstalten übertragen. Im Zuge der Digitalisierung und einem hiermit verbundenen Zuwachs an Übertragungskapazitäten wurde Kabelnetzbetreibern dagegen ein erheblicher Belegungsspielraum zugestanden. Mithin war die Regulierung der Vergabe von Kabelplätzen durch das Medienrecht der Länder eine Antwort auf eine Knappheitslage, die Vielfaltsregulierung erforderte. Sie diente weder der Marktabschottung noch dazu, dem Gesetzgeber einen einfachen Regulierungszugriff zu verschaffen – zumal es vergleichbare oder identische Vorgaben auch für terrestrische Rundfunkplattformen und IPTV gibt. Vielmehr geht es heute darum – wie die aktuelle medienpolitische Diskussion zeigt – ein geeignetes Konzept zur Sicherung und Förderung von Vielfalt zu erarbeiten, das sich stärker auf ein durch netzbasierte Verbreitungswege geprägtes Medienökosystem einstellt. Ansätze dazu enthält bereits der Anfang November 2020 in Kraft getretene Medienstaatsvertrag (MStV), z.B. zur Auffindbarkeit auf Benutzeroberflächen, zu Diskriminierungsfreiheit und Transparenz bei Medienintermediären. Für eine Erstreckung oder Verschärfung des tradierten Belegungsregimes wurde jedoch kein Bedarf gesehen. Im Gegenteil: Für TV-Plattformen im Internet hebt der MStV hervor, dass diese sog. „infrastrukturunabhängigen Medienplattformen“ weniger vielfaltskritisch zu bewerten sind. Konsequenterweise verzichtete er in diesem Bereich gänzlich auf Vorgaben zur Belegung mit Radio oder TV.

  • Verfassungsrechtlicher Vielfaltsbegriff

Die Gewährleistung von Medienvielfalt ist verfassungsrechtlich geboten. Ziel ist, eine freie individuelle und öffentliche Meinungsbildung zu gewährleisten. Allerdings handelt es sich hierbei nicht um ein geschlossenes, sondern um ein offenes Konzept mit verschiedenen Vielfaltsbegriffen, das einfachgesetzlich unterschiedliche Ausprägungen findet. Hinsichtlich der Belegungsregeln ist entscheidend, ein vielfältiges Gesamtangebot zu gewährleisten. Dabei bezieht sich die Vielfaltsvorstellung auf die verbreiteten Rundfunkprogramme – und die hiermit ursprünglich verbundene Knappheitslage in Breitbandkabelnetzen. Gerade sie hätte die Meinungsvielfalt gefährden können, wäre die Belegung durch Kabelnetzbetreiber als Gatekeeper allein nach wirtschaftlichen Interessen vorgenommen worden. Allerdings geht die verfassungsrechtliche Vielfaltssicherung nicht so weit, dass die Unternehmerfreiheit sowie das Eigentumsrecht der Netzbetreiber völlig zurückzutreten hätten. Durch die Digitalisierung der Rundfunkverteilnetze haben sich die Übertragungskapazitäten so erhöht, dass sich bereits keine vollständige Vielfaltsregulierung mehr rechtfertigen lässt, da insofern kein Risiko der Nichterfüllung des dem Mediengesetzgeber übertragenen Gewährleistungsauftrags besteht. Auch lässt sich aus der Vielfaltssicherung nicht herleiten, zwingend einen bestimmten von mehreren verlässlichen Verbreitungswegen zu unterstützen, wobei der Wegfall des Nebenkostenprivilegs nicht einmal den Wegfall dieses Verbreitungswegs bedeutet.

„Aus der Vielfaltssicherung lässt sich nicht herleiten, zwingend einen bestimmten von mehreren verlässlichen Verbreitungswegen zu unterstützen.“

  • Gesetzgebungskompetenz des Bundes?

Der Bund besitzt grundsätzlich keine Gesetzgebungskompetenz für medienbezogene Regelungen. Die Ausgestaltung einer positiven Ordnung für den Rundfunk ist bekanntlich den Ländern vorbehalten. Es ist also verfehlt, von Seiten der Länder vom Bund ein Festhalten am Nebenkostenprivileg aus Gründen der Vielfaltsförderung zu fordern. Vielmehr ist der Bund bekanntlich im Schwerpunkt für Fragen der Technikregulierung, der Wirtschaft und des Verbraucherschutzes zuständig. Überdies würde es sich um eine untaugliche Medienförderung handeln: Das Nebenkostenprivileg kommt unmittelbar den Betreibern von Kabelnetzen zugute. Es fördert nicht Rundfunkprogramme selbst. Dies soll – so wohl die Argumentation der Staatskanzlei – allein mittelbar Rundfunkveranstaltern zugute kommen. Allerdings nicht durch eine Förderung, sondern durch eine Strategie der Marktabschottung: Für Millionen von Mieter*innen soll eine Bindung an das Kabelfernsehen bestehen, womit unmittelbar die Erwartung verbunden wird, dass die Mieter*innen dies auch nutzen – und somit die Rundfunkveranstalter die erzielte Reichweite für die Werberefinanzierung einkalkulieren können. Der gedankliche Weg, den die Staatskanzlei hier eingeschlagen hat, liefe also darauf hinaus, dass es das Nebenkostenprivileg (dauerhaft) unattraktiv machen soll, andere Verbreitungswege als das Kabel zu nutzen oder anzubieten. Das wiederum fordert aber selbst Vaunet nicht, sondern stellt in den Raum, Übergangsfristen vorzusehen. Die Forderung aus Rheinland-Pfalz wäre auch verfassungsrechtlich nicht begründbar, weil allein die Empfangbarkeit des Rundfunks gewährleistet sein muss, aber keine Bindung an einen bestimmten Übertragungsweg besteht.

  • Grundsatz der Technologieneutralität

Historisch gesehen entstand das Nebenkostenprivileg gem. § 2 Nr. 15 b BetrK-VO zur Refinanzierung des Betriebs privater Verteilanlagen. Es sollte gerade keinen Anschluss- und Benutzungszwang für Mieter*innen nach sich ziehen. Dies geschah erst faktisch im Zusammenwirken zwischen Kabelnetzbetreibern und Vermieter*innen über sog. Gestattungsverträge. Dies widerspricht allerdings einem chancengleichen Wettbewerb auf dem Gestattungsmarkt. Denn die Förderung einer bestimmten Übertragungstechnologie verstößt aus medienverfassungsrechtlicher Perspektive sowohl gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz gem. Art. 3 Abs. 1 GG als auch gegen das Prinzip der Technologieneutralität, auf das sich sowohl das Telekommunikationsrecht als auch beihilferechtlichen Entscheidungen der Europäischen Union zur Förderung bestimmter Verbreitungswege beziehen. Die Abschaffung des Nebenkostenprivilegs führt im Übrigen auch nicht per se zu einer Abkehr von der Kabelnutzung, sondern zu einer Stärkung der Wahlfreiheit der Nutzer*innen, wie sie Rundfunkprogramme empfangen möchten. Zur Nutzung gerade des Kabelnetzes oder von Rundfunkprogrammen kann bereits wegen der negativen Informationsfreiheit niemand verpflichtet werden.

Die Abschaffung des Nebenkostenprivilegs ist nicht nur wettbewerbspolitisch, wettbewerbsrechtlich und aus Gründen des Verbraucherschutzes, sondern auch medien(verfassungs)rechtlich folgerichtig. Weder eine angemessene Vielfaltssicherung noch eine nachhaltige Medienförderung lassen sich hierdurch rechtfertigen. Vielmehr würde sie auf eine Strategie der Marktabschottung hinauslaufen. Auch würde im Kern auf das „alte“ Regulierungsmodell Kabelplatz-Vergabe gesetzt, anstatt sich auf die Debatte über zeitgemäße Modelle der Vielfaltssicherung einzulassen. Würde heute begünstigend an der Kabelverbreitung des Fernsehens festgehalten, würde dies im Übrigen eher zu einer Ungleichbehandlung der unterschiedlichen Verbreitungswege führen. Demgegenüber sollten Fernsehinhalte aber auf dem Weg zu den Nutzer*innen gelangen können, den diese hierfür auswählen. Und gerade Jüngere nutzen audiovisuelle Inhalte zunehmend über das Netz, on-demand und mobil.

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