Eine unabhängige KEK als Garant für eine effektive Vielfaltssicherung

von am 14.12.2020 in Aktuelle Top Themen, Archiv, Medienordnung, Medienpolitik, Medienrecht, Medienregulierung, Medienwirtschaft, Medienwissenschaft

Eine unabhängige KEK als Garant für eine effektive Vielfaltssicherung
Prof. Dr. Georgios Gounalakis, Vorsitzender der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK)

Der Grundsatz der Staatsferne verlangt eine unabhängige Medienaufsicht

14.12.2020. Von Prof. Dr. Georgios Gounalakis, Vorsitzender der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK)

Der ehemalige Staatsminister und frühere Leiter der Bayerischen Staatskanzlei, der heutige Präsident der Bayerischen Landeszentrale für neue Medien (BLM), Siegfried Schneider, hat unlängst in einem medienpolitik.net-Interview die Übertragung der Aufgaben der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) auf die Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK), auf das zentrale Organ der Medienanstalten also, gefordert. Dieses wiederholte Vorbringen einer mittlerweile bekannten Position überrascht inzwischen nicht mehr. Unter anderem im Rahmen der Münchener Medientage 2019 hatte sich der BLM-Präsident bereits entsprechend geäußert. Überhaupt wird die Abschaffung der KEK aus dem Umfeld der Landesmedienanstalten gefühlt seit dem Zeitpunkt ihrer Einrichtung mit dem 3. Rundfunkänderungsstaatsvertrag (RÄndStV), also seit mehr als 20 Jahren, gefordert. Auch wenn diesbezüglich fast schon ein gewisser Gewöhnungseffekt eingetreten ist, unwidersprochen kann diese Forderung, deren Absichten seit jeher recht durchsichtig sind, freilich nicht bleiben.

Die KEK als Institution – um zweckferne und sachwidrige Einflüsse auf die Entscheidungen auszuschließen

Zur besseren Einordnung der Hintergründe hilft ein Blick in die Historie. Vor der Einrichtung der KEK im Jahre 1997 lag die Vielfaltssicherung und Konzentrationskontrolle in den Händen der jeweils für die Zulassungserteilung zuständigen Landesmedienanstalt. Der Gesetzgeber hat dies aus guten Gründen als ungenügend angesehen. In der Amtlichen Begründung zum 3. Rundfunkänderungsstaatsvertrag zu § 35 RStV heißt es dazu ausdrücklich:

„Die bisherigen Vorschriften über die Sicherung der Meinungsvielfalt haben sich auch insoweit nicht bewährt, als sie die Struktur der Aufsicht über bundesweit verbreitetes Fernsehen zum Gegenstand haben. Die Verteilung dieser Aufsicht auf 15 Landesmedienanstalten war bislang mit dem Risiko verbunden, dass die Landesmedienanstalten die Regelungen zur Sicherung der Meinungsvielfalt nach unterschiedlichen Maßstäben anwenden und durchsetzen. Mit den Bestimmungen des 3. Unterabschnittes soll auf die Kritik an der disfunktionalen Ausgestaltung der bisherigen Aufsicht über die Einhaltung der Vorschriften zur Sicherung der Meinungsvielfalt reagiert und die Kooperation zwischen den Landesmedienanstalten gestärkt werden. Die Novellierung der Vorschriften über die Medienaufsicht im Rahmen der Sicherung der Meinungsvielfalt trägt dem Gebot Rechnung, den Schutz der Rundfunkfreiheit vor dem Entstehen vorherrschender Meinungsmacht in das Verfahren der Medienaufsicht maßgeblich einzubeziehen. Sie soll dem Auftrag gerecht werden, die strikte Durchsetzung eines Grundstandards gleichgewichtiger Vielfalt nicht nur durch materielle Regelungen zur Sicherung der Meinungsvielfalt sowie Verfahrensregeln, sondern auch durch organisatorische Regelungen sicherzustellen. Zweckferne und sachwidrige Einflüsse auf die Entscheidungen der jeweils zuständigen Landesmedienanstalten zur Sicherung der Meinungsvielfalt sollen durch diese organisatorischen Regelungen ausgeschlossen werden.“

Hervorzuheben ist dabei, dass als Grund für die Schaffung der KEK neben einer Harmonisierung der bei der Sicherung der Meinungsvielfalt anzulegenden Maßstäbe sowie der Spruchpraxis insbesondere auch angeführt wird, dass „zweckferne und sachwidrige Einflüsse auf die Entscheidungen ausgeschlossen werden sollen“. Um es ganz deutlich zu sagen: Die Entscheidungen sollten unabhängig von Standortinteressen getroffen werden. Diese Gefahr wird in der Amtlichen Begründung zum 3. Rundfunkänderungsstaatsvertrag auch an anderer Stelle explizit genannt. So heißt es zum seinerzeitigen § 36 Absatz 2 RStV:

„Satz 2 der Regelung enthält im Interesse eines möglichst hohen Maßes an Standortunabhängigkeit bei der Entscheidungsfindung die Verpflichtung für dieses nach Landesrecht zuständige Organ, bei Auswahl und Zulassung von Fensterprogrammveranstaltern zuvor das Benehmen mit der KEK herzustellen.“

Die Sorge vor der Beeinflussung von Entscheidungen durch Standortinteressen ist und bleibt die Legitimation für eine unabhängige KEK

Natürlich ist es für eine Medienanstalt und den damit verbundenen Medienstandort nicht ganz unerheblich, um nicht zu sagen wichtig, ob sich dort große Medienunternehmen ansiedeln und regulatorische Zuständigkeiten begründet werden oder nicht. Insbesondere vor diesem Hintergrund wurde zur Begegnung von Interessenkonflikten die KEK geschaffen. Durch die (ursprünglich alleinige) Besetzung der Kommission mit sechs Sachverständigen des Rundfunk- und des Wirtschaftsrechts, von denen drei die Befähigung zum Richteramt haben müssen, wurde die Kommission nicht nur mit hoher Fachkompetenz ausgestattet.

Auch die Unabhängigkeit der Sachverständigen wurde und wird durch eine Inkompatibilitätsregelung sichergestellt (§ 104 Abs. 5 MStV/§ 35 Abs. 5 RStV). Von der Mitgliedschaft in der KEK ausgeschlossen sind Mitglieder und Bedienstete der Institutionen der Europäischen Union, der Verfassungsorgane des Bundes und der Länder, Gremienmitglieder und Bedienstete von Landesrundfunkanstalten der ARD, des ZDF, des Deutschlandradios, des Europäischen Fernsehkulturkanals „ARTE“, der Landesmedienanstalten und der privaten Rundfunkveranstalter sowie Bedienstete von an ihnen unmittelbar oder mittelbar im Sinne von § 62 MStV beteiligten Unternehmen. Sicherlich werden alle zur Leitung von Landesmedienanstalten berufenen Personen stets abstreiten, von Standortinteressen beeinflusst oder geleitet zu sein. Hier sollte aber einerseits bereits der „böse Schein“ vermieden werden.

Andererseits kann sich jeder selbst ein Bild machen und Meldungen wie die aktuelle Pressemitteilung der BLM vom 9.12.2020 einordnen, in der es heißt:

 „Großer Gewinn für den Medienstandort Bayern: Siegfried Schneider, der Präsident der Bayerischen Landeszentrale für neue Medien (BLM), begrüßt, dass die Seven.One Entertainment Group ihre Produktions­aktivitäten ausbauen will. ProSiebenSat.1 hatte gestern bekannt gegeben, im Zuge des Neubaus der Senderzentrale in Unterföhring eine crossmediale Nachrichtenredaktion mit etwa 60 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern aufzubauen.“

Standortinteres­sen einzelner Landesmedienanstalten sind mitunter auch im Rahmen des langjährigen, zwischen einzelnen Medienanstalten bis vor dem Bundesverwaltungsgericht ausgetragenen Rechtsstreits um den Lizenzwechsel in Sachen SAT.1 von Rheinland-Pfalz nach Hamburg offen zutage getreten. Sie reichen bis in die heutige Zeit, wenn es um Drittsende­zeit­verpflichtungen von SAT.1 geht, die mit dem Lizenzwechsel erloschen sein sollen.

Auch der Grundsatz der Staatsferne verlangt eine unabhängige Medienaufsicht

Daneben kommt ein weiterer Aspekt zum Tragen. Der politische Hintergrund der Besetzung von Direktorinnen und Direktoren von Landesmedienanstalten hat zuletzt mehrfach öffentliche Beachtung gefunden und heftige Kritik erfahren (LMS/Saarland, LMK/Rheinland-Pfalz, Landesanstalt für Medien NRW/Nordrhein-Westfalen). In Nordrhein-Westfalen war seinerzeit sogar die sog. Lex Brautmeier geschaffen worden, mit der verhindert wurde, dass der amtierende Direktor nach dem Wechsel der Landesregierung in eine zweite Amtszeit gehen konnte, weil er dem anderen politischen Lager angehörte. Für die Besetzung der Direktorenstelle wurde damals in einer Gesetzesänderung „die Befähigung zum Richteramt“ als neue Qualifikationsvoraussetzung eingeführt (§ 100 Abs. 1 S. 2 LMG-NRW), die Brautmeier als Historiker nicht vorweisen konnte. Sein Nachfolger wurde Tobias Schmid, zuvor Executive Vice President Governmental Affairs bei der RTL Group. Dass damit ein Interessenkonflikt zwischen dem jetzigen Medienaufseher und RTL verbunden sein könnte, wäre natürlich „reine Spekulation“. Ein „gewisses Geschmäckle“ freilich bleibt. Der Gesetzgeber ist daher gut beraten, wenn er bei der Besetzung der Medienaufseher deren Unabhängigkeit künftig durch eine Inkompatibilitätsregelung gewährleistet.

Erklärtes medienpolitisches Ziel von Ländern mit ansässigen Rundfunksendern oder anderen Medienhäusern ist es, den jeweiligen Medienstandort zu stärken. Die Erwartungshaltung, dass die jeweiligen Landesmedienanstalten dieses Ziel unterstützen, ist hoch. Dies mag zwar vom politischen Standpunkt durchaus verständlich sein, ist jedoch nicht nur vor dem Hintergrund der gebotenen Staatsferne problematisch. Man muss kein Hellseher sein, um zu erahnen, dass bei einer Zuständigkeit der ZAK für konzentrationsrechtliche Fragestellungen die konkrete Gefahr besteht, dass Länder mit Standortinteressen belastende Maßnahmen gegen ansässige Medienkonzerne in der ZAK zu verhindern versuchen.

Diesen Umstand hat auch der Gesetzgeber entsprechend gewertet, als er mit dem 10. Rundfunkänderungsstaatsvertrag die ZAK eingeführt hat. Die Einsetzung einer zentralen Kommission für Zulassung und Aufsicht in bundesweiten Angelegenheiten hat den Gesetzgeber gerade nicht dazu veranlasst, die KEK aufzulösen und deren Aufgaben auf die ZAK zu übertragen. Und zwar deshalb nicht, weil der bestehende Interessenkonflikt im Hinblick auf die Aufgabe einer effektiven Vielfaltssicherung und der Zusammensetzung der ZAK nicht ausgeräumt werden kann.

Die umfassende Beurteilung von Medienkonzentration verlangt über das Medienrecht hinausgehenden Sachverstand

Zudem ist zur Beurteilung medienkonzentrationsrechtlicher Fragestellungen ein spezieller Sachverstand erforderlich. Die Beurteilung der Medienkonzentration erfolgt unternehmensbe­zogen im Rahmen der Prüffälle, die die KEK zu bearbeiten hat. Dabei sind neben der Erfassung von Nutzungszahlen von Medienangeboten auch die Bewertung von Zurechnungsfragen sowie mitunter Beurteilungen zur Stellung von Unternehmen auf vor- und nachgelagerten Märkten erforderlich. Bereits ein kurzer Blick auf § 62 MStV (früher § 28 RStV) zeigt die Komplexität der Programmzurechnung, bei der es auf die Auswertung von Verträgen, wie z. B. Gesellschafts- und Plattformverträge, und auf Programmzulieferungen ankommt. Hier wird deutlich: Es geht auch in der digitalen Welt um wesentlich mehr als das bloße Aufsummieren von Zuschauer- bzw. Nutzungsanteilen. Gefragt ist vor allem auch ein gesellschaftsrechtlicher und kartellrechtlicher Sachverstand. Selbst der BLM-Präsident hält externen Sachverstand für unverzichtbar und will punktuell, in kritischen Fällen, externen, gutachterlichen Sachverstand in Anspruch nehmen. Die Heranziehung von Sachverständigen von Fall zu Fall ist indes dysfunktional, weil zur Beurteilung der jeweils relevanten Konzentrationsverhältnisse eine kontinuierliche Arbeit und Kenntnis unverzichtbar sind.

Transparenz auf den Medienmärkten muss auch künftig hergestellt werden

Durch ihre akribische Arbeit hat die KEK zudem aus den vielen Verfahren, insbesondere auch den kleineren – auf den ersten Blick weniger relevanten Fällen – tiefgreifende Erkenntnisse über Verflechtungen im Medienbereich gewonnen. Daraus hat die KEK eine Mediendatenbank aufgebaut, die eine in Europa, wenn nicht weltweit einzigartige Transparenz über Beteiligungsverhältnisse im Medienbereich liefert. Diese Transparenz findet ihren Niederschlag nicht nur in den Konzentrationsberichten und Jahresberichten der KEK. Sie bildet auch die Datengrundlage für den Medienvielfaltsmonitor der Landesmedienanstalten. Auch dieser kann also nicht die Arbeit der KEK ersetzen, sondern baut vielmehr zu einem guten Teil auf den aus KEK-Verfahren gewonnenen Erkenntnissen auf.

Die KEK – eine seit mehr als 20 Jahren bewährte Institution der Vielfaltssicherung

Der Vorschlag zur Abschaffung der KEK ist einmal mehr ein Frontalangriff auf eine seit über 20 Jahren bewährte Institution der Vielfaltssicherung. Es soll der Zustand vor 1997, also vor der Einführung der KEK, wiederhergestellt werden, als noch die Medienanstalten für die Konzentrationskontrolle zuständig waren. Der Vorschlag ist nicht Zukunft gerichtet, sondern rückwärtsgewandt. Zugegeben: Die KEK ist eine für die Landesmedienanstalten mitunter unbequeme Kommission. Sie steht außerhalb der Einflusssphäre und Kontrolle der Landesmedien­anstalten, obwohl sie als deren „Organ“ fungiert. Sie nimmt noch dazu Aufgaben wahr, die einst den Landesmedienanstalten selbst zukamen, diesen durch den Gesetzgeber jedoch entzogen wurden. Dieser Umstand sitzt offenbar immer noch tief und scheint nicht überwunden. Überspitzt formuliert ist die KEK der Stachel im Fleisch der Landesmedien­anstalten. Vor diesem Hintergrund ist die wiederholt geforderte Abschaffung der KEK aus deren Sicht vielleicht ein Stück weit auch zu verstehen. Es bleibt abzuwarten, wie lange das „ceterum censeo“ der Landesmedienanstalten noch aufrechterhalten wird. Glücklicherweise macht ständiges Wiederholen „zweckfremde und sachwidrige“ Argumente noch nicht zu sachlichen Gründen mit Gewicht. Man darf also weiterhin gelassen bleiben und auf die kluge Weitsicht des Gesetzgebers vertrauen.

Prof. Dr. Georgios Gounalakis ist Inhaber des Lehrstuhls für Bürgerliches Recht, Internationales Privatrecht, Rechtsvergleichung und Medienrecht am Fachbereich Rechtswissenschaften der Philipps-Universität Marburg. Neben verschiedenen universitären Ämtern (u. a. als Direktor des Instituts für Rechtsvergleichung) bekleidet er seit 2016 das Amt des Schiedsrichters am Deutschen Medienschiedsgericht (DMS). Gounalakis gehört der KEK seit 2007 an.

Print article