EU-Medienpolitik: Gebot zur Beachtung der Vielfalt

von am 15.12.2020 in Aktuelle Top Themen, Archiv, Kommunikationswissenschaft, Kreativwirtschaft, Medienordnung, Medienpolitik, Medienrecht, Medienregulierung, Medienwirtschaft, Medienwissenschaft

EU-Medienpolitik: Gebot zur Beachtung der Vielfalt

Studie zur Sicherung der Medienvielfalt in Deutschland und Europa

15.12.2020. Medienpolitik liegt in Deutschland in der Verantwortung der Bundesländer. In der Rundfunkkommission gestalten sie den rechtlichen Rahmen für die Medien in Deutschland in sogenannten „Staatsverträgen“. 2020 haben sich die 16 Bundesländer auf den Medienstaatsvertrag geeinigt, der viele der neuen Herausforderungen in der Medienlandschaft angeht: Es gibt neue Medienanbieter und es gibt neue Gatekeeper für Medieninhalte: Smart-TVs, Smart-Speaker oder Unternehmen wie Facebook, Google oder Twitch sind zu wichtigen Vertriebsplattformen geworden. Die Regulierung dieser „Online-Welt“ erfordert einen kohärenten Rechtsrahmen. Das Ziel von Kohärenz und Konsistenz wirft schwierige Fragen auf, insbesondere wie europäische Regulierung eines digitalen Binnenmarkts mit der Kompetenz der Mitgliedstaaten in Einklang gebracht werden kann, um den Medienpluralismus und die Besonderheiten des Mediensektors sicherzustellen. Diese Fragen untersuchen Prof. Dr. Mark D. Cole, Dr. Jörg Ukrow und Christina Etteldorf vom Institut für Europäisches Medienrecht in ihrer von den Bundesländern in Auftrag gegebenen aktuellen Studie „Zur Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten im Mediensektor“. Ihre Erkenntnisse werden in den bevorstehenden Diskussionen auf nationaler und europäischer Ebene wegweisend sein, um den Medienpluralismus in Deutschland und in Europa sicherzustellen.

Aus der Zusammenfassung:

Zur Bedeutung und rechtlichen Verankerung der Medienvielfalt auf EU-Ebene

Die grundrechtliche Verankerung von Medienfreiheit und Medienvielfalt in der Grundrechtecharta der EU (GRC) sowie der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) hat zur Folge, dass – wenngleich sie nicht zu den originären Kompetenzen der EU gehört – die Sicherung von Freiheit und Pluralismus in den Medien eine besondere Rolle auch auf Ebene von Maßnahmen der Union einnimmt, die – wie die Mitgliedstaaten – bei all ihren Handlungen an die Grundrechte gebunden ist. Das führt nicht zur Kompetenzbegründung für eine Medienregulierung, sondern im Gegenteil zum Gebot der zur Beachtung der Vielfalt, indem die EU bei Maßnahmen diejenige Alternative wählen muss, die Medienvielfalt und die dafür gegebenenfalls notwendige mitgliedstaatliche Regulierung am besten ermöglicht.

Das gilt einerseits zunächst aus rein abwehrrechtlicher Perspektive: Die EU darf nicht in ungerechtfertigter (vor allem unverhältnismäßiger) Weise in die durch die GRC und die EMRK geschützten Grundrechte eingreifen, was dazu führt, dass die Auswirkungen jedweder Maßnahmen der EU, ob legislativer oder exekutiver Natur, auf die (umfassend zu verstehende) Freiheit der Medien mit zu berücksichtigen und ggf. mit anderen schutzwürdigen Belangen – seien es von der Union anerkannte, dem Gemeinwohl dienende Zielsetzungen, oder Erfordernisse des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer – abzuwägen sind, auch wenn sich die Maßnahmen auf völlig andere Regelungsbereiche wie zum Beispiel den Wirtschafts- oder Verbraucherschutzsektor beziehen. Zum anderen folgt aus der Grundrechtsdogmatik in GRC und EMRK aber auch eine schutzrechtliche Komponente, die von den Grundrechtsverpflichteten verlangt, sich für die Voraussetzungen einer effektiven Möglichkeit der Grundrechtsausübung wahrend einzusetzen. Zu diesen Voraussetzungen der Freiheit zählt nicht zuletzt auch die Vielfalt der Medien. Unabhängig davon, inwieweit man darin eine aktive Handlungspflicht zur, wenn nötig regulatorischen, Herstellung eines angemessenen Schutzniveaus sehen will, die aufgrund des vorhandenen Kompetenzgerüstes und dessen Absicherung in GRC und AEUV allerdings nur die Mitgliedstaaten treffen könnte, folgt daraus, dass die aus der Meinungs- bzw. Medienfreiheit ableitbaren Rechte und Prinzipien dazu führen, dass Eingriffe in andere Rechte und Freiheiten aus dem Primärrecht der Union gerechtfertigt werden können.

Die Sicherung von medialer Vielfalt nimmt in diesem Kontext seit jeher eine hervorgehobene Rolle ein. Der EGMR hat in seiner Rechtsprechung immer wieder betont, dass die Medien ihre im demokratischen System bedeutende Rolle als „public watchdog“ nur dann erfolgreich ausüben können, wenn das Prinzip der Pluralität gewährleistet ist, wobei der Gerichtshof die Konventionsstaaten als Garanten dieses Prinzips begreift. Anknüpfend an die ausdrückliche Verankerung der Pflicht zur Achtung der Pluralität der Medien in Art. 11 Abs. 2 GRC unterstreicht auch der Europäische Gerichtshof (EuGH) auf EU-Ebene die Bedeutung dieses Leitprinzips unter Bezugnahme auf die GRC, die EMRK und die Rechtsprechung des EGMR. Er hebt hervor, dass der Pluralismus der Medien unbestreitbar ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel darstellt, dessen Bedeutung in einer demokratischen und pluralistischen Gesellschaft nicht genug betont werden kann, und dass daher die Verfolgung dieses Ziels auch geeignet ist, eine Beeinträchtigung der Medien- und Meinungsfreiheit selbst, anderer Grundrechte sowie nicht zuletzt auch der auf EU-Ebene gewährleisteten Grundfreiheiten zu rechtfertigen.

Bedeutung und Tragweite dieser Aussage für die Regulierung des Mediensektors werden deutlich, wenn man die grundfreiheitlichen Garantien im AEUV und die hierzu ergangene Rechtsprechung des EuGH im medialen Kontext betrachtet. Vor allem in Form der Warenverkehrs-, Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit schützen die Grundfreiheiten den Binnenmarkt und die darin agierenden EU-Unternehmen umfassend bei der grenzüberschreitenden Erbringung ihrer Leistungen in Form von Beschränkungs- und Diskriminierungsverboten. Medien, in ihrer Rolle als Teilnehmer am Wirtschaftsverkehr in der EU, sind daher grundsätzlich frei, ihre Inhalte, digital oder analog, in verkörperter Form oder unkörperlich, über die Grenzen ihres Niederlassungsstaates hinaus zu verbreiten. Sie haben dabei das Recht, nicht unterschiedlich zu anderen Anbieter behandelt oder in sonstiger Weise behindert oder eingeschränkt zu werden. Diese Freiheit wird allerdings nicht schrankenlos gewährleistet. Neben ausdrücklichen Schranken der einzelnen Grundfreiheiten können Beschränkungen durch die Verfolgung anerkannter Ziele des Allgemeinwohlinteresses gerechtfertigt werden, wozu nach ständiger Rechtsprechung des EuGH auch die Aufrechterhaltung von Medienpluralismus gehört.

Nicht nur aus kompetenzrechtlichen Gründen, sondern auch vor dem Hintergrund der Anerkennung eines damit zusammenhängenden Konzepts einer Kulturpolitik, die von unterschiedlichen nationalen (Verfassungs-)Traditionen in Bezug auf die Medienordnung geprägt sein kann, räumt der EuGH den Mitgliedstaaten bei der Ausfüllung dieser Zielsetzung einen breiten Ermessensspielraum ein. In Anerkennung, dass Erwägungen moralischer oder kultureller Natur von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat verschieden sein können, obliegt es den Mitgliedstaaten, darüber zu entscheiden, wie sie ein angemessenes Schutzniveau für die Erreichung ihrer kultur-, einschließlich medienvielfaltspolitischen Ziele unter Berücksichtigung nationaler Besonderheiten bestimmen und mit welchen Instrumenten sie dieses Schutzniveau erreichen wollen. Grenze dieser in der einheitlichen Dogmatik der Grundfreiheiten anerkannten Definitions- und Gestaltungsfreiheit ist dabei vor allem der allgemeine Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Grundfreiheiten und Grundrechte hindern die Mitgliedstaaten also nicht, vorgefundenen Defiziten im Bereich medialer Vielfalt auch regulatorisch Rechnung zu tragen, selbst wenn dadurch Unternehmen mit Sitz in anderen Mitgliedstaaten der EU betroffen werden.

Getragen und unterstrichen wird dieses Ergebnis der Verortung der Vielfaltssicherung auf mitgliedstaatlicher Ebene im Übrigen, wie bereits dargestellt, auch auf der weiteren primärrechtlichen Ebene, insbesondere im Rahmen der EU-Wettbewerbsordnung. Obwohl das EU-Wettbewerbsrecht aufgrund seiner eindeutig wirtschaftspolitischen Zielsetzung der Etablierung und des Schutzes eines freien und fairen Binnenmarkts wenig Spielraum für die Berücksichtigung nichtwirtschaftsbezogener Aspekte lässt, kann die Wettbewerbsordnung indirekt auch zur medialen Vielfaltssicherung beitragen, da sie die Märkte offen und kompetitiv hält, Konzentrationsentwicklungen entgegenwirkt, staatliche Einflussnahme begrenzt und Marktmissbrauch verhindert. Allerdings ist auf EU-Ebene eine steuernde Einflussnahme im Bereich der Vielfaltssicherung jenseits der Beihilfenaufsicht weder explizit gesetzlich vorgesehen noch für die Praxis der Wettbewerbsaufsicht anerkannt. Bewertungen von Maßnahmen aus kultur-, namentlich medienvielfaltsrechtlichem Blickwinkel außerhalb wirtschaftlicher Markterwägungen – wie zum Beispiel die Berücksichtigung des Entstehens vorherrschender Meinungsmacht – sind insoweit auf EU-Ebene nicht möglich.

Vielmehr sind sowohl im Rahmen der Marktmachtkontrolle und der Missbrauchsaufsicht als auch im Rahmen der Beihilfeaufsicht durch die Europäische Kommission im Bereich der Bewertung unionsrelevanter Zusammenschlüsse, Verhaltensweisen und staatlicher Beihilfen Öffnungsklauseln und Ausnahmen für die mitgliedstaatliche Kulturpolitik vorgesehen. So ist das Medienkonzentrationsrecht bewusst aus dem Wirtschaftskonzentrationsrecht ausgeklammert, was Art. 21 Abs. 4 der EU-Fusionskontrollverordnung verdeutlicht, der den Mitgliedstaaten zur Wahrung berechtigter Interessen an der Herstellung der Medienvielfalt erlaubt, Sonderregeln zu treffen, die im Ergebnis dazu führen können, dass mitgliedstaatliche Behörden selbst bei ausschließlicher Zuständigkeit der Kommission für einen Zusammenschluss von unionsweiter Bedeutung die Möglichkeit erhalten, diesen Zusammenschluss aus vorgefundenen Gründen der Vielfaltsgewichtung auf dem „Meinungsmarkt“ unabhängig von der Unbedenklichkeitseinstufung durch die Kommission zu untersagen. Auch das Beihilferecht stellt Ausnahmen, in denen die staatliche Unterstützung von (Medien-)Unternehmen ausnahmsweise erlaubt ist, unter die Bedingung einer kulturellen Schwerpunktsetzung und einer auf nationaler Ebene konzeptualisierten Kulturpolitik. Demnach ist das EU-Wettbewerbsrecht zwar bewusst kein geeignetes Instrument zur Pluralismussicherung, steht dabei aber entsprechenden mitgliedstaatlichen Bestrebungen nicht entgegen.

Sekundärrechtlicher Rahmen zum „Medienrecht“ und zum Medienpluralismus

Aufgrund mangelnder Rechtsetzungskompetenzen kann es im Bereich der Vielfaltssicherung zwar kein Sekundärrecht geben, das unmittelbar diese Zielsetzung verfolgt. Entsprechende Anläufe auf Ebene der EU bzw. vormals der EG wurden daher auch jeweils schnell verworfen. Allerdings gibt es dennoch – auch bedingt durch den Doppelcharakter der Medien als Wirtschafts- und Kulturgut gleichermaßen und die Konvergenz der Medien und deren Verbreitungswege – einen gewissen medienrechtlichen Rahmen auf EU-Sekundärrechtsebene, innerhalb dessen sich auch zahlreiche Anknüpfungspunkte für den Pluralismus finden, die sich aber unterschiedlich auf die Ausgestaltung der Medienordnung durch die Mitgliedstaaten auswirken.

Eine Gruppe von Anknüpfungspunkten betrifft dabei die Festlegung von expliziten mitgliedstaatlichen Gestaltungsspielräumen in Bezug auf die nationale Kulturpolitik, insbesondere die Sicherung von Medienpluralismus, in der wirtschaftsbezogenen Sekundärrechtssetzung der Union. Solche Ausnahmemöglichkeiten finden sich einerseits in Regelungswerken, die für die Distribution von medialen Inhalten relevant sind: Der Europäische Kodex für die elektronische Kommunikation (EEKK), der telekommunikationsrechtliche Regelungen enthält, sowie die Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr (e-Commerce-Richtlinie, ECRL), die einen teilharmonisierten Rechtsrahmen inklusive von Haftungsprivilegien für Dienste der Informationsgesellschaft und damit insbesondere für Intermediäre bei der Online-Verbreitung von medialen Inhalten stellt, lassen die Möglichkeit der Mitgliedstaaten unberührt, Maßnahmen zu ergreifen, die der Förderung der kulturellen und sprachlichen Vielfalt dienen. Darüber hinaus können die Mitgliedstaaten nach dem EEKK im nationalen Recht sog. Must-Carry-Pflichten vorsehen, also Netzbetreiber zur Übertragung von bestimmten Hörfunk- und Fernsehkanälen und damit verbundenen ergänzenden Diensten verpflichten, was die ohnehin bestehende Ausnahmebefugnis für Vielfaltssicherungsmaßnahmen auch auf diesen von der Richtlinie koordinierten Bereich erweitert. Auch die Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (AVMD-RL) als Herzstück europäischer „Medienregulierung“ enthält eine Abweichungsbefugnis zum Erlass strengerer Regeln, die sich auf die von der Richtlinie koordinierten Bereiche bezieht und die sich trotz der Weiterentwicklung der Richtlinie im Übrigen über die Jahre hinweg kaum inhaltlich verändert hat.

Eine andere Gruppe von Anknüpfungspunkten betrifft allerdings Bestrebungen der Union mit vielfaltssichernden Bezügen, die vor allem in jüngster Zeit zu beobachten sind und in der Sekundärrechtssetzung ihren Niederschlag finden, ohne sich dabei kompetenziell auf eine kulturelle Schwerpunktsetzung zu stützen. Insbesondere die Reformen der AVMD-Richtlinie und durch die neue Richtlinie über das Urheberrecht im Digitalen Binnenmarkt (DSM-Richtlinie) haben Vorschriften etabliert, die einen gewissen vielfaltssichernden Charakter oder mindestens Bezug haben, der auch durch entsprechende Anhaltspunkte in den Erwägungsgründen unterstrichen wird. Während die neuen urheberrechtlichen Vorschriften zum Leistungsschutzrecht für Presseverlage und zum Schutz von Werken auf bestimmten Online-Plattformen solche Vielfaltsgesichtspunkte mitberücksichtigen, dabei aber im Wesentlichen auf die angemessene Finanzierung von (auch) medialen Angeboten und damit maßgeblich auf wirtschaftliche Faktoren abzielen, ist den neuen Regeln der AVMD-Richtlinie zur Förderung europäischer Werke, zur Herausstellung von Inhalten von allgemeinem Interesse, zur Medienkompetenzförderung und zur Einrichtung unabhängiger Regulierungsstellen eine stärkere Gewichtung von kulturellen Faktoren zuzusprechen. Allerdings werden auch insoweit weite mitgliedstaatliche Gestaltungs- und Ermessensspielräume erhalten und betont.

Zu dieser Gruppe zählt auch die erst vor kurzem anwendbar gewordene Platform-to-Business-(P2B-)Verordnung, die aufgrund ihrer Rechtsnatur stärker in den mitgliedstaatlichen Bereich eingreift als Richtlinien. Die Verordnung legt Online-Vermittlungsdiensten und -Suchmaschinen Transparenzpflichten in Bezug auf Rankingsysteme gegenüber Unternehmen auf, zu denen potentiell auch Medienunternehmen gehören können, deren Inhalte über diese Gatekeeper aufgefunden werden. Obwohl die Verordnung auf die Binnenmarktkompetenz gestützt ist und sie auf ein ungleiches Machtgefüge in der digitalen Wirtschaft reagieren bzw. dem vorbeugen will, entsteht ein wirtschaftlich intendiertes, aber auch im Blick auf Vielfaltsgesichtspunkte bedeutendes Mittel zur Transparenz der Bedingungen für die Auffindbarkeit von Inhalten. Eine Sperrwirkung für die mitgliedstaatliche Medienrechtssetzung, soweit diese unmittelbar aus Gründen der Vielfaltsgewährleistung  vergleichbare Offenlegungspflcihten für bestimmte Plattformanbieter regelt, wird aber durch die P2B-Verordnung nicht erreicht.

Dass stärker medienbezogene, weil insbesondere im Kontext der grundrechtlich geschützten Meinungsfreiheit relevante Vorhaben wie die Bekämpfung von Hassrede und Desinformation auf die Ebene von Koordinierungs- und Unterstützungsmaßnahmen auf Grundlage von Selbstregulierungsmechanismen verlagert werden, zeigt, dass die EU den mitgliedstaatlichen Hoheitsbereich der Medienregulierung auch in diesem Zusammenhang beachtet. Dies entspricht der Begrenzung einer Unterstützungskompetenz der EU dahingehend, dass über Maßnahmen zur Unterstützung keine Vorprägung mitgliedstaatlicher Wahrnehmung von Regulierungsspielräumen erfolgen darf. Im Rahmen zukünftiger, von der EU angekündigter Maßnahmen, die den Mediensektor im Besonderen betreffen, etwa des Media and Audiovisual Action Plan und des European Democracy Action Plan, wird es wichtig sein, dass stärker auf Unionsebene regulierende Schritte weiterhin unter Berücksichtigung der Kompetenzverteilung erfolgen, was etwa die mitgliedstaatliche Durchführungskompetenz etwaiger gemeinsamer Standards betrifft. Aufgrund der Ankündigung innerhalb dieser Initiativen insbesondere die Wettbewerbsfähigkeit und pluralistische Vielfalt im audiovisuellen Sektor durch unter anderem den Einsatz von EU-Finanzierungsinstrumenten unterstützen zu wollen, sowie die Bemühungen im Bereich von Desinformation, Hassrede und Medienkompetenz verstärken zu wollen, sind dabei Schnittpunkte zur medialen Vielfaltssicherung auf nationaler Ebene gegeben. Die Einbeziehung demokratie-, kultur- und auch vielfaltspolitischer Gesichtspunkte in die Regulierung, ist eine in jüngerer Vergangenheit stärker als bislang auf Ebene rechtlich verbindlichen Sekundärrechts wie auf (tertiärer unionsrechtlicher) Ebene von Ausführungsbestimmungen, aber auch bei rechtlich unverbindlichen Initiativen zu beobachtende Tendenz. Diese vergrößert das Spannungsverhältnis zu nationalen Regelungen, die mit dem Ziel der Vielfaltssicherung erlassen wurden.

https://www.rlp.de/fileadmin/rlp-stk/pdf-Dateien/Medienpolitik/EMR_Gutachten_Zur_Kompetenzverteilung_im_Mediensektor.pdf

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