Eine digitale Grundordnung – nicht nur für Unternehmen in der EU

von am 03.02.2021 in Aktuelle Top Themen, Archiv, Medienordnung, Medienpolitik, Medienrecht, Medienregulierung, Medienwirtschaft, Plattformen und Aggregatoren

Eine digitale Grundordnung – nicht nur für Unternehmen in der EU
Dr. Jörg Ukrow, Geschäftsführendes Vorstandsmitglied des Instituts für Europäisches Medienrecht (EMR)

Zu den Vorschlägen der EU-Kommission für einen Digital Services Act und einen Digital Markets Act

03.02.21. Von Dr. Jörg Ukrow, Geschäftsführendes Vorstandsmitglied des Instituts für Europäisches Medienrecht (EMR)

Darf Twitter einen Politiker aus seinem Netzwerk dauerhaft aussperren? Welchen Anforderungen müssen AGB von Medienintermediären genügen, die den Prozess der Meinungsbildung steuern können, welcher Kontrolle unterliegen sie? An welchen Kriterien muss ein Medienintermediär wie Google seine Dienstleistungen ausrichten; ist eine Bevorzugung von amtlichen Gesundheitsinformationen bei Suchergebnissen zulässig? Diese Fragen bewegen zu Beginn des neuen Jahres nicht nur Medienregulierer. Antworten erwartet man in Deutschland durch den am 7. November 2020 in Kraft getretenen Medienstaatsvertrag. Aber diese Antworten könnten – ähnlich wie die Bemühungen des Bundeswirtschaftsministeriums, mit einer Novelle des GWB Antworten auf die Herausforderungen der digitalen Plattformökonomie zu finden – rasch durch Entwicklungen auf EU-Ebene in Frage gestellt werden und unter Druck geraten. Denn die Europäische Kommission hat am 15. Dezember 2020 mit Vorschlägen für einen Digital Services Act (DSA) und einen Digital Markets Act (DMA) einen Rechtsetzungsprozess gestartet, in dessen Ergebnis der digitale Raum in der Gesellschaft rechtlich neu vermessen und organisiert würde.

Diese Rechtsakte würden nach Verabschiedung Vorrang gegenüber abweichendem Recht in den Mitgliedstaaten genießen und dabei das bisherige digitale Ökosystem für Akteure wie Nutzer, aber auch das Instrumentarium zur Bewältigung medialer Gefährdungen der freiheitlich-demokratischen Grundordnung grundlegend ändern. Auch wenn diese Regeln nur für die EU-Mitgliedstaaten gelten würden, würden sie auch das Verhalten von Unternehmen aus den USA oder China steuern, deren Dienste in der EU genutzt werden. Die Regelungen sind bewusst als ein Beitrag zur digitalen Souveränität Europas konzipiert, der Regierungen weltweit inspirieren soll. Die Vorgaben des DSA und des DMA sollen dabei ein Gleichgewicht zwischen dem Respekt von Grundrechten auf der einen sowie mehr Verantwortung für Plattformen auf der anderen Seite schaffen.

Mit einem Impuls aus dem EMR unternimmt dessen geschäftsführendes Vorstandsmitglied, Dr. Jörg Ukrow, eine erste systematische Darstellung der materiell-rechtlichen, organisatorischen und prozeduralen Regelungsvorschläge und ordnet diese in den primärrechtlichen Rahmen der europäischen Verträge wie in das bisherige Regelwerk der EU zur Förderung eines wettbewerbsfreundlichen digitalen Binnenmarktes ein. Er plädiert dabei u.a. dafür, im weiteren Rechtsetzungsverfahren dem Subsidiaritätsprinzip der EU stärker Rechnung zu tragen, einer überschießenden Ermächtigung der Kommission zur autonomen Fortentwicklung des Rechtsrahmens gegenzusteuern und die fortdauernde Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Pluralismussicherung besser zu beachten.

Der Impuls stellt einen Einstieg in eine schwerpunktmäßige Befassung des EMR mit dem Rechtsetzungsverfahren zu DSA und DMA im neuen Jahr dar. Wie bereits bei der Novelle der AVMD-Richtlinie will das EMR u.a. mit Synopsen zum Stand des Rechtsetzungsverfahrens, Vergleichen zwischen geplanter europäischer und bestehender mitgliedstaatlicher Regulierung, Beiträgen zu einzelnen Themenblöcken der Rechtsakte sowie Hinweisen zu Stellungnahmen Dritter seiner Rolle als Plattform für eine wissenschaftliche Begleitung europäischer Medienregulierung entsprechen.

„Diese Rechtsakte würden nach Verabschiedung Vorrang gegenüber abweichendem Recht in den Mitgliedstaaten genießen und dabei das bisherige digitale Ökosystem für Akteure wie Nutzer, aber auch das Instrumentarium zur Bewältigung medialer Gefährdungen der freiheitlich-demokratischen Grundordnung grundlegend ändern.“

Aus dem Impulspapier des EMR:

„Grundsätzliche Aspekte der Regelungsvorschläge

Weitere Durchbrechungen des Herkunftslandprinzips

Nach Art. 1 Abs. 3 des DSA-E gilt diese Verordnung für Vermittlungsdienstleistungen, die für Dienstleistungsempfänger erbracht werden, die ihren Sitz oder Wohnsitz in der Union haben, unabhängig vom Ort der Niederlassung der Erbringer dieser Dienstleistungen. Parallel dazu soll der Digital Markets Act nach Art. 1 Abs. 2 des DMA-E für Kernplattformdienste gelten, die von Gate-Keepern für in der Union niedergelassene gewerbliche Nutzer oder in der Union niedergelassene oder ansässige Endnutzer erbracht oder angeboten werden, unabhängig vom Ort der Niederlassung oder des Wohnsitzes der Gate-Keeper und ungeachtet des ansonsten für die Erbringung der Dienste geltenden Rechts. Damit nehmen beide Vorschläge Abschied vom Herkunftsland- und wenden sich dem Marktortprinzip zu. Sie folgen insoweit z.B. den Ansätzen in der Datenschutz-Grundverordnung der EU und im EU-Finanzmarktrecht.

Um die Wirksamkeit der in dieser Verordnung festgelegten Regeln und gleiche Wettbewerbsbedingungen im Binnenmarkt zu gewährleisten, sollen die Regeln des DSA für Erbringer von Vermittlungsdiensten unabhängig von ihrem Niederlassungs- oder Wohnsitzort gelten, sofern sie Dienstleistungen in der Union erbringen, was durch eine wesentliche Verbindung (substantial connection) zur EU nachgewiesen werden kann. Mit diesem Verbindungs-Kriterium trägt die Ausgestaltung des Marktortprinzips dem genuine-link-Erfordernis des Völkerrechts bei der Regulierung ausländischer Anbieter als Durchbrechung traditioneller Souveränitätskonzeptionen Rechnung. Eine vergleichbare Bezugnahme auf völkerrechtliche Anknüpfungspunkte für den Zugriff auf Regelungsadressaten außerhalb der EU weist der DMAE bislang nicht auf. Dies könnte auch mit Blick auf die Vermeidung etwaiger handelspolitischer bzw. welthandelsrechtlicher Streitigkeiten im Prozess der DMA-Rechtsetzung nachgesteuertwerden.

Bei der Ausgestaltung des Kriteriums der substantial connection im Einzelnen zeigen sich im DSA-E deutliche konzeptionelle Parallelitäten zu der Herangehensweise der Länder in § 1 Abs. 8 Satz 2 MStV: Nach dem 8. Erwägungsgrund des DSA-E soll eine wesentliche Verbindung zur EU nicht nur dann als gegeben angesehen werden, wenn der Diensteanbieter über eine Niederlassung in der Union verfügt, sondern – in Ermangelung einer solchen – auch aufgrund des Vorhandenseins einer erheblichen Zahl von Nutzern in einem oder mehreren Mitgliedstaaten oder der Ausrichtung der Tätigkeiten auf einen oder mehrere Mitgliedstaaten. Die Ausrichtung der Tätigkeiten auf einen oder mehrere Mitgliedstaaten kann auf der Grundlage aller relevanten Umstände bestimmt werden, einschließlich Faktoren wie

  • der Verwendung einer Sprache oder einer Währung, die in diesem Mitgliedstaat allgemein

gebräuchlich sind, oder

  • der Möglichkeit, Produkte oder Dienstleistungen zu bestellen oder eine nationale Domäne oberster Stufe zu verwenden.

Die Ausrichtung der Tätigkeiten auf einen Mitgliedstaat kann auch aus

  • der Verfügbarkeit einer Anwendung in dem betreffenden nationalen Anwendungsspeicher,
  • der Bereitstellung lokaler Werbung oder Werbung in der in diesem Mitgliedstaat verwendeten

Sprache oder

  • der Abwicklung von Kundenbeziehungen, z. B. durch Bereitstellung des Kundendienstes in

der in diesem Mitgliedstaat allgemein verwendeten Sprache, abgeleitet werden.

Eine wesentliche Verbindung sollte auch angenommen werden, wenn ein Diensteanbieter seine Tätigkeiten auf einen oder mehrere Mitgliedstaaten ausrichtet, wie in Art. 17 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung (EU) Nr. 1215/2012 dargelegt. Wie der Kriterienkatalog in § 1 Abs. 8 Satz 2 MStV ist auch der Kriterienkatalog im. 8. Erwägungsgrund des DSA-E nicht abschließend. Andererseits kann die bloße technische Erreichbarkeit einer Website von der EU aus nicht allein aus diesem Grund als Begründung für eine wesentliche Verbindung zur Union angesehen werden.

Zum Anwendungsbereich, den Gegenständen und Zielen von DSA und DMA

Die Vorschläge der Kommission für einen DMA und einen DSA verzichten jeweils auf eine ausdrückliche Regelung zur Zielsetzung des betreffenden Rechtsaktes. Damit unterscheiden sich beide Vorschläge von der e-Commerce-Richtlinie wie der Richtlinie über den europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation, die solche Zielsetzungen expressis verbis beinhalten. Mit Blick auf die Auslegungsrelevanz solcher Ziele sollte im Rechtsetzungsverfahren in Bezug auf DMA wie DSA erwogen werden, eine solche, die teleologische Interpretation der Rechtsakte erleichternde Ziel-Klausel jeweils aufzunehmen, um auf eine Auslegung der Zielsetzungen aus dem Zusammenhang dritter Regelungen verzichten und damit Anwendungs- und Auslegungssicherheit befördern zu können. Auch in Bezug auf die negative Abgrenzung des Anwendungsbereichs der Rechtsakte erscheint im weiteren Rechtsetzungsverfahren für DMA und DSA eine klarstellende Ergänzung unter Rückgriff auf die Richtlinie über den europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation zumindest erwägenswert. Nach Art. 1 Abs. 3 Buchst. a) und b) dieser Richtlinie bleiben von ihr Verpflichtungen, die durch nationales Recht aufgrund des Unionsrechts oder durch Rechtsvorschriften der EU für Dienste auferlegt werden, die mit Hilfe elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste erbracht werden, ebenso unberührt wie die von der EU oder deren im Einklang mit dem Unionsrecht getroffenen Maßnahmen zur Verfolgung von Zielen, die im Interesse der Allgemeinheit liegen, insbesondere in Bezug auf den Schutz personenbezogener Daten und der Privatsphäre, die Regulierung von Inhalten und die audiovisuelle Politik.

Nach Art. 1 Abs. 1 des DMA-E sollen mit diesem Rechtsakt harmonisierte Regeln festgelegt werden, die wettbewerbsfähige und faire Märkte im digitalen Sektor in der gesamten Union gewährleisten, in denen Gatekeeper vorhanden sind. Der DSA legt nach Art. 1 Abs. 1 des Vorschlags harmonisierte Regeln für die Erbringung von Vermittlungsdienstleistungen im Binnenmarkt fest. Hierzu zählen insbesondere:

(a) ein Rahmen für die bedingte Haftungsbefreiung von Anbietern von Vermittlungsdienstleistungen;

(b) Regeln für spezifische Sorgfaltspflichten, die auf bestimmte Kategorien von Anbietern von Vermittlungsdienstleistungen zugeschnitten sind

c) Vorschriften für die Durchführung und Durchsetzung dieser Verordnung, auch im Hinblick auf die Zusammenarbeit und Koordinierung zwischen den zuständigen Behörden.

Mit dem DSA soll nach Art. 1 Abs. 2 des Vorschlags zum reibungslosen Funktionieren des Binnenmarktes für Vermittlungsdienste beigetragen und sollen einheitliche Regeln für ein sicheres, berechenbares und vertrauenswürdiges Online-Umfeld festgelegt werden, in dem die in der Charta verankerten Grundrechte wirksam geschützt werden.

Der DSA soll nach dem Vorschlag der Kommission keine Inhalteregulierung enthalten: Nach Art. 1 Abs. 3 des Vorschlags gilt die Verordnung nicht für Dienste, die keine Vermittlungsdienste sind, oder für Anforderungen, die in Bezug auf einen solchen Dienst gestellt werden, unabhängig davon, ob der Dienst unter Inanspruchnahme eines Vermittlungsdienstes erbracht wird. Nach dem 6. Erwägungsgrund des DSA-E, der diese Regelung erläutert, soll der DSA nicht die Anforderungen berühren, die im Unionsrecht oder im nationalen Recht in Bezug auf Produkte oder Dienstleistungen festgelegt sind, die über Vermittlungsdienste vermittelt werden – auch nicht in Fällen, in denen der Vermittlungsdienst einen integralen Bestandteil eines anderen Dienstes darstellt, der kein Vermittlungsdienst im Sinne der Rechtsprechung des EuGH ist.“

Der vollständige Beitrag von Dr. Jörg Ukrow:

https://emr-sb.de/wp-content/uploads/2021/01/Impulse-aus-dem-EMR_DMA-und-DSA.pdf

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