„Es gibt Spielräume für die Länder, den Auftrag zu modernisieren“

von am 10.03.2021 in Aktuelle Top Themen, Archiv, Medienordnung, Medienpolitik, Medienrecht, Medienregulierung, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk

„Es gibt Spielräume für die Länder, den Auftrag zu modernisieren“
Prof. Dr. Rolf Schwartmann, Leiter der Kölner Forschungsstelle für Medienrecht an der Technischen Hochschule Köln

Die Ausgestaltung des Programmauftrages ist den einzelnen Ländern überlassen

10.03.2021. Interview mit Prof. Dr. Rolf Schwartmann, Leiter der Kölner Forschungsstelle für Medienrecht an der Technischen Hochschule Köln

„Grundsätzlich steht den Ländern die Möglichkeit einer Reformierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Rahmen ihrer Gesetzgebungskompetenzen zu und es gibt auch Spielräume. Gleichzeitig sind die Länder auf die grundlegenden Bestimmungen des Medienstaatsvertrages (MStV) festgelegt und dabei auch voneinander abhängig“, erläutert Prof. Dr. Rolf Schwartmann von der Technischen Hochschule Köln gegenüber medienpolitik.net die Voraussetzungen, den Auftrag in den Staatsverträgen für ARD-Mehrländeranstalten zu modernisieren. Die Länder könnten deshalb dort, wo keine Regelungen durch den MStV bestehen, spezifische Bestimmungen erlassen, um den Rundfunk in ihrem Land spezifisch auszugestalten. Bindungswirkung entfalte der Medienstaatsvertrag, so Schwartmann weiter, vor allem hinsichtlich seiner Grundsätze, nicht bezüglich einer Ausgestaltung im Detail, wenn spezifische Regelungen fehlten. Sowohl die Landesmediengesetze als auch die speziellen Staatsverträge der Mehrländeranstalten gehen daher den Regelungen des MStV vor, wenn dieser keine anderweitigen Regelungen enthält oder zulässt. Die Normen des MStV und sonstiges Landesrecht würden daher Nebeneinander Anwendung finden.

medienpolitik.net: Herr Schwartmann, gegenwärtig sind drei Staatsverträge über ARD-Mehrländeranstalten in der Erarbeitung bzw. im Abstimmungsprozess. Warum sind diese Staatsverträge erforderlich?
Schwartmann: Diese Staatsverträge betreffen Fälle, in denen mehrere Bundesländer zur Erfüllung ihres Auftrages zur Grundversorgung der Bevölkerung mit Rundfunk und Telemedien, aber auch zur Bündelung von Ressourcen beschlossen haben, eine gemeinsame Rundfunkanstalt zu errichten und daher einen gemeinsamen Rundfunksender betreiben. Dazu haben diese Länder in Ausübung ihrer Gesetzgebungskompetenz für das Rundfunkrecht Staatsverträge geschlossen, um damit einhergehende spezifische Fragen zu regeln, die etwa die Organisation der Anstalt betreffen. Die Staatsverträge sind zudem erforderlich, weil die inhaltliche Regulierung von Medien in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fällt. Der neue Medienstaatsvertrag enthält als Mantelstaatsvertrag aber nur Grundsätze und allgemeine Bestimmungen zum Rundfunk, etwa zur Grundversorgung, zur Zulassungspflicht, zu den Werbegrundsätzen und zu Jugendangeboten. Die Ausgestaltung des Programmauftrages bleibt damit weiterhin den einzelnen Ländern überlassen, die spezifische Vorgaben zur Ausgestaltung durch die jeweiligen Rundfunkanstalten erlassen. Sie sind spezieller als der Medienstaatsvertrag und deshalb vorrangig anzuwenden.

Die speziellen Staatsverträge regeln in der Sache spezifische Angelegenheiten von Mehrländeranstalten, die im MStV nicht abgebildet werden, etwa spezifische Fragen der Vertretung von Mitarbeitern in der Personalvertretung, der Größe des Rundfunkrats und der Besetzung der Vertretungen. Daneben dienen die Staatsverträge ebenso wie die Landesmediengesetze anderer Länder der Vermeidung von Regelungslücken. So enthält der Staatsvertrag HSH etwa vorwiegend Regelungen für die Veranstaltung von privatem Rundfunk und Programmen, die nicht vom bundesweiten Programmangebot des MStV erfasst sind. Zudem sind die Staatsverträge ein wichtiges Instrument, um der länderübergreifenden Medienkonvergenz Rechnung zu tragen.

medienpolitik.net: Wie groß ist der Spielraum, vom Medienstaatsvertrag abzuweichen, in dem grundsätzliche Fragen, wie der Auftrag, festgeschrieben sein?

Schwartmann: Die Länder bedienen sich im Rahmen ihrer Gesetzgebungskompetenz für das Rundfunkrecht dem Instrument des Staatsvertrages. Nach seiner Ratifizierung und der Inkorporation in das Recht des jeweiligen Bundeslandes nimmt er den Rang eines einfachen Landesgesetzes ein und bindet sowohl die Länder untereinander als auch den Bürger. Der Medienstaatsvertrag vereinheitlich auf diese Weise länderübergreifend grundlegende Bestimmungen zur Medienordnung. Das ändert aber nichts daran, dass die inhaltliche Regulierung der Medien nach der Gesetzgebungskompetenz des Grundgesetzes weiterhin bei den Ländern liegt. Sie können deshalb dort, wo keine Regelungen durch den MStV bestehen, spezifische Bestimmungen erlassen, um den Rundfunk in ihrem Land spezifisch auszugestalten. Bindungswirkung entfaltet der Medienstaatsvertrag also vor allem hinsichtlich seiner Grundsätze, nicht bezüglich einer Ausgestaltung im Detail, wenn spezifische Regelungen fehlen. Sowohl die Landesmediengesetze als auch die speziellen Staatsverträge der Mehrländeranstalten gehen daher den Regelungen des MStV vor, wenn dieser keine anderweitigen Regelungen enthält oder zulässt. Die Normen des MStV und sonstiges Landesrecht findet daher Nebeneinander Anwendung.

Der Entwurf des RBB-Staatsvertrages sieht derzeit die Möglichkeit vor, Hörfunkprogramme von analoger Verbreitung auf digitale Angebote umzustellen. Das ist an besondere gesetzliche Voraussetzungen geknüpft. So ist zu prüfen, ob der Programmauftrag und die Grundversorgung mit Informationen nach dem MStV durch den speziellen Staatsvertrag weiterhin gewährleistet werden. Dies müssen Anstalten nachweisen, um von den Regelungen im Rahmen ihres Spielraums abweichen zu können.

„Die inhaltliche Regulierung der Medien liegt nach der Gesetzgebungskompetenz des Grundgesetzes bei den Ländern.“

medienpolitik.net: Können solche Staatsverträge oder auch die Mediengesetze der Länder Vorreiter bei der Reform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sein?

Schwartmann: Die Reformdebatte wird für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk schon länger geführt. Vielfach wird derzeit gefordert, dass die Staatsverträge der Mehrländeranstalten, aber auch die Mediengesetze der Länder zur Modernisierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks beitragen sollen. Grundsätzlich steht den Ländern die Möglichkeit einer Reformierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Rahmen ihrer Gesetzgebungskompetenzen zu und es gibt auch Spielräume. Gleichzeitig sind die Länder auf die grundlegenden Bestimmungen des MStV festgelegt und dabei auch voneinander abhängig. So können einzelne Länder geplante Reformen auch stoppen, indem sie Regierungsvorlagen zu Änderungen des MStV nicht unterzeichnen. Durch die länderübergreifende Konvergenz von Medien sind Länder daher bei der Ausgestaltung und Reformierung stark auf ein Miteinander angewiesen. Das macht die Lage und den Weg zu Reformen schwierig. Länder können lediglich in ihren eigenen Mediengesetzen entsprechende Regelungen vorsehen, allerdings nur mit Bezug auf das jeweilige Land. Die Chance für Reformen wurde etwa im Rahmen des Entwurfs zum MDR-Staatsvertrag nicht genutzt. So wurde bislang nicht geklärt, welche Aufgaben zu denen des Rundfunks zählen und wie digitale Angebote unter den Versorgungsauftrag fallen oder wie Möglichkeiten der Digitalisierung durch digitale Angebote besser genutzt werden könnten. Eine gemeinsame Kulturplattform der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten wird ebenfalls schon länger diskutiert, bislang aber nicht in Angriff genommen. Das kann auch der Medienstaatsvertrag nicht auffangen. Der RBB-Staatsvertrag plant wiederum eine Förderung der Digitalisierung von Hörfunkprogrammen. Das ist aber nur ein kleiner Baustein und kann nicht darüber hinwegtäuschen, dass Rundfunksender bislang die Entwicklungen der Digitalisierung und Möglichkeiten der Vernetzung von Angeboten sehr zögerlich angehen.

medienpolitik.net: Thüringen droht, den Staatsvertrag zu kündigen, wenn nicht mehr Beitragsmittel in Thüringen eingesetzt werden. Wie schnell und unter welchen Bedingungen kann ein Staatsvertrag über eine Mehrländeranstalt gekündigt werden?

Schwartmann: Die Voraussetzungen für eine Kündigung sind im jeweiligen Staatsvertrag selbst geregelt. § 44 des MDR-Staatsvertrages sieht etwa vor, dass der Staatsvertrag grundsätzlich von jedem der beteiligten Länder gekündigt werden kann. Die Kündigungsfrist beträgt zwei Jahre. Falls ein Bundesland einen Staatsvertrag kündigt, so kann jedes andere beteiligte Bundesland erklären, sich der Kündigung anzuschließen. Bei einer Kündigung durch zwei Länder tritt etwa der MDR-Staatsvertrag außer Kraft und der MDR als Rundfunkanstalt gilt als aufgelöst. Der RBB-Staatsvertrag enthält ebenfalls Bestimmungen zur Kündigung in § 42 des Staatsvertrages. Die Kündigungsfrist beträgt ebenfalls zwei Jahre. Im Falle der Kündigung findet eine Vermögensauseinandersetzung statt. Im NDR-Staatsvertrag regelt § 44 die Folgen der Kündigung. Sie ähneln denjenigen des MDR-Staatsvertrages, allerdings bleibt der Staatsvertrag trotz Kündigung eines Bundeslandes in Kraft bis drei Länder die Kündigung erklären. In diesem Fall tritt der Staatsvertag außer Kraft und die Anstalt wird aufgelöst. Die Kündigungsfristen verhindern daher zumindest, dass ein Staatsvertrag kurzfristig aufgelöst werden kann.

„Grundsätzlich steht den Ländern die Möglichkeit einer Reformierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Rahmen ihrer Gesetzgebungskompetenzen zu und es gibt auch Spielräume.“

medienpolitik.net: Beim MDR und NDR soll ein Vertreter der Staatskanzlei im Rundfunkrat vertreten sein. Verstößt das gegen den Grundsatz der Parteiferne? 

Schwartmann: Der Grundsatz der Staatsferne stellt ein Strukturprinzip der Rundfunkfreiheit dar. Er soll gewährleisten, dass der Rundfunk seine verfassungsrechtliche Aufgabe, Pluralismus zu fördern, erfüllen kann. Dies ist nur dann der Fall, wenn er Freiheit gegenüber staatlicher Einflussnahme genießt. Dies beinhaltet vor allem, dass der Staat von der publizistischen Funktion des Rundfunks ausgeschlossen ist und ihm eine Einflussnahme auf die Programmgestaltung versagt ist. Aus diesen Gründen ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Zusammensetzung der Aufsichtsgremien am Gebot der Vielfaltssicherung auszurichten. In diesem Sinne darf der Anteil staatlicher oder staatsnaher Mitglieder insgesamt ein Drittel der gesetzlichen Mitglieder des jeweiligen Gremiums nicht überschreiten. Zudem gelten die Inkompatibilitäts- und Quotenregelungen der jeweiligen spezifischen Landesgesetze. Diese hindern den Staat an einer übermäßigen Einflussnahme.  Ein/e Vertreter/in der Staatskanzlei in den Rundfunkrat zu berufen, darf die Strukturprinzipien des Rundfunks nicht gefährden. Solange aber die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie die Vorgaben der Landesgesetze hinreichend beachtet werden, droht auch keine übermäßige politische Einflussnahme durch den Staat.

Problematisch ist es natürlich, wenn der Zusammensetzung des Rundfunkrats im Sinne der Rechtsprechung durch Landesgesetz nicht ausreichend Rechnung getragen wird. Dann drohen politische Themen die Wahrung der Rundfunkfreiheit zu gefährden, so wie es derzeit bei der Frage um die Aufteilung der Ressourcen zwischen den am MDR-Staatsvertrag beteiligten Ländern der Fall ist. Einer politischen Einflussnahme in derartigen Fällen ist daher durch entsprechende Quotenregelungen vorzubeugen.

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