„Was beauftragt ist, muss auch bezahlt werden“
Konsens der Ländergemeinschaft: Weitere Beauftragung des ZDF-Vollprogramms, des „Ersten“ und der „Dritten Programme“
07.06.2021. Interview mit Dr. Carsten Brosda (SPD), Senator für Kultur und Medien Hamburgs
Wie im März vereinbart, wird sich die Rundfunkkommission der Länder in dieser Woche mit einem Vorschlag für die Änderung des Medienstaatsvertrages zum Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks befassen. Einer der Kernpunkte der Reform soll eine bessere Unterscheidbarkeit von Inhalten privater Anbieter sein „Die ‚Unterscheidbarkeit‘ des öffentlich-rechtlichen Angebots“, so Dr. Carsten Brosda, Hamburgs Mediensenator, „basiert gerade auf der unabhängigen, am Bedarf ausgerichteten Finanzierung durch den Rundfunkbeitrag. Dadurch wird eine andere Produktionslogik möglich als in der freien Marktlogik: Hochqualitative Beiträge zu den besten Sendezeiten, umfassende Berichterstattung zu allen relevanten Themenbereichen und in angemessenem Umfang auf kleinere, sonst nicht berücksichtigte Zielgruppen zugeschnitten, führen zu einer Mischung, die ein kommerziell orientierter Anbieter nicht bedienen kann.“ Skeptisch zeigt sich der Hamburger Senator, dass ein neuer Auftrag auch unmittelbar zu Einsparungen führe: „Klar ist: was beauftragt ist, muss auch bezahlt werden.“ Wenn die Anstalten über ihre Budgets eigenverantwortlich entscheiden könnten und Reste nicht von der KEF am Ende der Beitragsperiode in Abzug gebracht würden, wären sie noch freier in der Programmgestaltung. Dann könnte die Einstellung oder Überführung eines Programms für neue Formate genutzt werden.
medienpolitik.net: Herr Brosda, die Rundfunkkommission wird sich am 9. Juni mit dem Entwurf der Reform des Auftrags der öffentlich-rechtlichen Sender befassen. Von welchen Faktoren sollten sich die Länder bei der Novellierung des Auftrages leiten lassen?
Brosda: Wir brauchen eine klare gesellschaftliche Vorstellung von der Aufgabe, die öffentlich-rechtliche Medienangebote neben den vielen guten privatwirtschaftlichen Angeboten zu erfüllen haben. Unsere duale Medienordnung kann nicht mehr allein auf technischen oder wirtschaftlichen Überlegungen basieren, sondern braucht eine inhaltliche, eine demokratiepolitische Füllung. Das muss unser Ausgangspunkt bei der Auftragsdefinition sein. Für mich bedeutet das, dass es nicht darum gehen kann, öffentlich-rechtliche Angebote bloß als Kompensation von Marktversagen in bestimmten Bereichen einzusetzen, wie es manchmal von konservativer oder marktliberaler Seite vorgeschlagen wird. Sondern es ist grundsätzlich klug, zwei Logiken der Medienproduktion in ergänzende Konkurrenz zu einander zu setzen, weil sie einander besser machen und die blinden Flecken des jeweils anderen ausleuchten können. Als Gesellschaft profitieren wir davon. Wenn wir das ausbuchstabieren, dann wird es auch gelingen, eine breite gesellschaftliche Akzeptanz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu sichern. Wir sollten bei diesen Diskussionen über den Auftrag weiter die Zukunftsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Blick haben. Dies gilt für die Finanzierung genauso wie für die technische Weiterentwicklung mit Blick auf das veränderte Rezeptionsverhalten und die Konkurrenz durch die großen, internationalen Plattformen. Ein starker, öffentlich-rechtlicher Rundfunk ist wichtig für das Gelingen unseres demokratischen Diskurses. Die Corona Krise hat wieder einmal gezeigt, wie groß das Bedürfnis nach verlässlichen Informationen ist. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk muss relevant sein für das Leben in Deutschland, und zwar generationsübergreifend und für alle Bevölkerungsgruppen. Er kann es sich leisten, radikal das Gemeinwohl in den Blick zu nehmen, eben weil er nicht marktgetrieben lukrative Zielgruppen bevorzugen muss. Diese Funktion zu erhalten, sollte unser Ziel auch bei der Novellierung des Auftrags sein. Alle Überlegungen, die eine pauschale Senkung des Rundfunkbeitrags und Reduzierung der Ausspielwege fordern, führen da in die falsche Richtung und schwächen den öffentlich-rechtlichen Rundfunk.
medienpolitik.net: Wo sehen Sie gegenwärtig vor allem noch Diskussionsbedarf?
Brosda: Derzeit befasst sich die Ländergemeinschaft mit der Frage, wie der Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aussehen soll. Hier sehe ich noch Diskussionsbedarf bei der Frage der Flexibilisierung. Hier müssen wir noch alle davon überzeugen, dass es um mehr Freiheiten für die Anstalten geht, die selbst entscheiden sollen, auf welchen Ausspielwegen und mit welchen Formaten sie ihr Publikum am besten erreichen. Es ist heutzutage immer seltener sinnvoll, den Sendern vorzuschreiben, in welcher Darreichungsform sie ihr Programm anzubieten haben. Sondern wir sollten die erwartete Qualität des Programms beschreiben – abstrakt und prinzipiell. Wie daraus Medienangebote werden, die ihr Publikum erreichen, wissen andere besser als wir Medienpolitiker. Die Ländergemeinschaft ist sich einig, dass der Auftrag zeitgemäßer gefasst werden muss. Für mich steht dabei im Zentrum, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk die Aufgabe annimmt, einen gesamtgesellschaftlichen, alle ansprechenden Diskurs zu ermöglichen. Er vertritt das allgemeine Interesse, nicht individuelle Präferenzen. Dazu gehört für mich an erster Stelle, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk ein Angebot für Alle macht, insbesondere auch die jungen Nutzer noch besser erreicht. Und das mit Inhalten, die einem öffentlich-rechtlichen Angebotsprofil entsprechen. Dabei würde ich mir auch wünschen, dass die hochwertigen Formate, für die der öffentlich-rechtliche Rundfunk steht, auch in unserer vielfältigeren Medienwelt besser gefunden werden. Dazu gehört auch eine zielgruppengerechte, interaktive Kommunikation mit den Nutzern. Die Anstalten haben sich hier schon auf den Weg gemacht. Eine solche Modernisierung sollte aber auch als Auftrag der Länder nachvollzogen werden.
Diskussionsbedarf gibt es natürlich noch bei der zukunftsfesten Finanzierung. Dabei geht es sowohl um die Frage, welche Funktion die KEF künftig haben wird, als auch darum wie der Finanzausgleich innerhalb der Anstalten, etwa in Bezug auf kleinere Anstalten und die Eigenmittel, optimiert werden kann. Die Länder haben bereits die Idee diskutiert, den Beitrag nicht mehr durch die KEF berechnen und 16 Landtagen vorzulegen, sondern weitgehend mittels eines Indexes staatsfern festzusetzen. Diesen Ansatz halte ich nach wie vor für zielführend. Vor allem, weil er das Problem löst, wie sich ein Finanzbedarf a priori überhaupt festlegen lässt, wenn es kein beauftragtes Programmbukett mehr gibt. Dann liegt eine Steuerung über Budgets und eine moderate Indexierung der Budgets nahe. Das ist eine strukturelle Konsequenz der nötigen Flexibilisierung. Zu all diesen Fragen und auch zur auskömmlichen Finanzierung wird uns hoffentlich auch das Bundesverfassungsgericht zeitnah eine Richtungsweisung geben. Fragen der Finanzierung sollen, gerade mit Blick auf das noch ausstehende Urteil, aber erst in einem zweiten Schritt diskutiert werden.
„Es ist heutzutage immer seltener sinnvoll, den Sendern vorzuschreiben, in welcher Darreichungsform sie ihr Programm anzubieten haben.“
medienpolitik.net: Die Länder wollen mit der Reform eine „bessere Unterscheidbarkeit des öffentlich-rechtlichen Gesamtangebotes von demjenigen kommerzieller Anbieter“ erreichen. Was würde das konkret bedeuten? Wie würden sich die öffentlich-rechtlichen Angebote ändern?
Brosda: Die „Unterscheidbarkeit“ des öffentlich-rechtlichen Angebots basiert gerade auf der unabhängigen, am Bedarf ausgerichteten Finanzierung durch den Rundfunkbeitrag. Dadurch wird eine andere Produktionslogik möglich als in der freien Marktlogik: Hochqualitative Beiträge zu den besten Sendezeiten, umfassende Berichterstattung zu allen relevanten Themenbereichen und in angemessenem Umfang auf kleinere, sonst nicht berücksichtigte Zielgruppen zugeschnitten, führen zu einer Mischung, die ein kommerziell orientierter Anbieter nicht bedienen kann. Dazu gehört auch das Vorhalten des breiten, internationalen Korrespondenten-Netzwerkes durch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Dass die Refinanzierung solcher weit verzweigter Netzwerke für ein privates Medienunternehmen kaum möglich sein dürfte, liegt auf der Hand. Und dies zeigt auch, dass die Forderung einer „besseren Unterscheidbarkeit“ nicht als inhaltliche Kritik an dem oft starken Programm der privaten Sender zu verstehen ist, sondern als Appell an den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, seine Stärken noch besser auszubauen. Im öffentlich-rechtlichen Rundfunk gibt es zudem die Chance, durch die Breite und Vielfalt des Angebots zu einem offenen Meinungsbildungsprozess beizutragen. So könnte man dem Problem der „Echokammern“, die bei Mediennutzern, die sich vornehmlich auf sozialen Plattformen informieren, beobachtet werden, entgegenwirken.
medienpolitik.net: Wo sehen Sie die Grenzen für die Flexibilisierung?
Brosda: Die Grenzen für die Flexibilisierung folgen aus Art. 5 des Grundgesetzes und dem Gestaltungsauftrag der Länder im Bereich des Rundfunks und der Mediengesetzgebung. Nach der Wesentlichkeitstheorie muss der Gesetzgeber wesentliche, für die Grundrechtsverwirklichung maßgebliche Regelungen selbst treffen. Eine Flexibilisierung aller Programme wäre daher aus meiner Sicht mit diesem Grundsatz nicht vereinbar. Daher besteht auch Konsens der Ländergemeinschaft, an der Beauftragung des ZDF, des Vollprogramms „Das Erste“ und der „Dritten Programme“ im Staatsvertrag festzuhalten. Die Flexibilisierung stößt auch da auf Grenzen, wo Bürger dadurch von der Nutzung öffentlich-rechtlicher Angebote ausgeschlossen wären oder die Auftragserfüllung gefährdet wäre. Hier müssen die Anstalten auch die Medienkompetenz der Nutzer und die Versorgung mit schnellem Internet in Deutschland im Blick haben. Nicht jeder ist an Medienkonsum über das Netz gewöhnt, nutzt Streaming- und Abruf-Dienste, Podcasts und Mediatheken oder verfügt zu Hause über einen ausreichend schnellen Internetzugang, um Spielfilme zu streamen. Daher müssen die Anstalten – vor allem in einer Überbrückungsphase bis flächendeckend schnelles Internet ausgerollt ist – sicherstellen, dass auch Bürgern, die weniger im non-linearen Raum unterwegs sind, weiterhin ein breites, attraktives Angebot öffentlich-rechtlicher Inhalte zur Verfügung steht. Aber auch wenn Bandbreiten kein Problem mehr sind, werden lineare Angebote nach meiner Einschätzung weiter nachgefragt werden. Diese bewährte Angebotskategorie entspricht der „Grundidee“ des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, mit einer Art „medialem Lagerfeuer“ eine große Zahl von Menschen zeitgleich zu erreichen. Auch unter einem rein monetären Blickwinkel ergeben lineare Programme viel Sinn und sind deutlich kostensparender als eine vergleichbare Zahl von Online-Abrufen. Anders kann sich dies bei spezialisierten Spartenkanälen darstellen.
„Wer den Auftrag verändern will, um Geld zu sparen, ist auf dem Holzweg.“
medienpolitik.net: Bedeutet Flexibilisierung nur noch eine minimale Bereitstellung von linearen Inhalten? Also z.B. Kultur und Dokumentarfilme vor allem non-linear?
Brosda: Es geht vor allem darum, dass diese Entscheidung nicht von Politikern getroffen wird, sondern von Medienmachenden, die ihr Publikum bestmöglich erreichen wollen. Eine Flexibilisierung bedeutet daher nicht, zeitnah alle Angebote in den non-linearen Bereich zu überführen. Das lineare Fernsehen spielt derzeit noch eine große Rolle im Medienkonsum vieler Menschen in Deutschland. Studien zeigen aber auch: bei jüngeren Menschen trifft das immer weniger zu. Wenn sich diese Entwicklung verstetigt, könnte es Sinn machen, Angebote für Kinder und Jugendliche vom linearen Bereich verstärkt in den Online-Bereich zu verlagern. Wenn die Zielgruppe nicht mehr linear unterwegs ist, spricht vieles dafür, sie dort anzusprechen, wo sie sich medial tummeln und erreicht werden können. Die Frage der Linearität wird sich eher an der Zielgruppe als an bestimmten Formaten, wie Dokumentarfilmen, entscheiden. Diese Einschätzung und Entscheidung über die Konsequenzen aus der Flexibilisierung muss in den Anstalten getroffen werden. Kompetenz und Verantwortung gehören zusammen. Intendanten und Intendantinnen und die zuständigen Gremien müssten über die Fragen der Einstellung oder Überführung eines linearen Programms in den Online-Bereich entscheiden, nicht die Staatskanzleien der Länder. Dabei sind sie im Übrigen immer an den Auftrag gebunden. Eine Einstellung des Kinderprogramms KiKA erschiene mit vor diesem Hintergrund gar nicht zulässig – womöglich aber eine Neuausrichtung des Kinderangebotes mit Schwerpunkt im Online-Bereich.
„Eine bessere Vernetzung der Online-Inhalte von ARD, ZDF und des Deutschlandradios würde die öffentlich-rechtlichen Anbieter stärken – gerade mit Blick auf die Konkurrenz der großen, internationalen Plattformen.“
medienpolitik.net: Welche Bedeutung hat die Schaffung einer gemeinsamen Plattform für die öffentlich-rechtlichen Angebote für die Zukunftsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks?
Brosda: Hier müssen wir mehr differenzieren und präziser sein, als das bislang der Fall ist. Wir können ja nicht einerseits sagen, dass wir mehr flexiblisieren und weniger konkrete Ausspielwege festlegen wollen, und dann andererseits sofort einen neuen Ausspielweg vorgeben. Davon halte ich nichts. Ich bin aber sehr dafür, dass die Anstalten ihre Plattformstrategien aufeinander abstimmen und an entscheidenden Stellen gemeinsame Formate und Standards schaffen die Kooperation, Austausch und Vernetzung erleichtern. Ich habe aber Zweifel, dass es programmlich und ökonomisch Sinn hätte, eine neue Plattform – unter einem neuen Markennamen – an den Markt zu bringen. Viel besser ist es doch, die starken Marken des öffentlich-rechtlichen Angebots zu nutzen und durch sie hindurch Zugänge zu einem jeweils besser vernetzten öffentlich-rechtlichem Gesamtangebot zu öffnen. Dazu gehört auch, dass Verknüpfungen zwischen dem linearen und non-linearen Angebot verbessert werden, um die Nutzung und Auffindbarkeit der Inhalte zu vereinfachen. Zu diesem Zweck sollten die Rundfunkanstalten darüber nachdenken, wie sie ihre Plattformen noch besser vernetzen können. Carola Wille hat dazu den Begriff eines „gemeinwohlorientierten Kommunikationsnetzwerks“ geprägt. Auch Thomas Bellut hat spannende Ideen dazu, etwa die Verbindung der ARD-Kulturschätze mit virtuellen Ausstellungen des ZDF. Ich glaube, eine bessere Vernetzung der Online-Inhalte von ARD, ZDF und des Deutschlandradios würde die öffentlich-rechtlichen Anbieter stärken – gerade mit Blick auf die Konkurrenz der großen, internationalen Plattformen.
medienpolitik.net: Inwieweit kann und soll die Novellierung des Auftrages auch zu weiteren Einsparungen bei den Sendern führen?
Brosda: Wer den Auftrag verändern will, um Geld zu sparen, ist auf dem Holzweg. So einfach geht das nicht. Schon aus verfassungsrechtlichen Gründen sind Erwägungen zur Ausgestaltung des Auftrags immer von Finanzierungsaspekten zu trennen. Übrigens auch, um eine unzulässige staatliche Einflussnahme auf die Inhalte zu verhindern. Natürlich hat aber die Ausgestaltung des Auftrags auch immer finanzielle Auswirkungen. Klar ist: was beauftragt ist, muss auch bezahlt werden. Daher bin ich auch ein Befürworter der unter dem Thema „Finanzierung“ im Weiteren zu diskutierenden Elemente Budgetierung und Indexierung. Wenn die Anstalten über ihre Budgets eigenverantwortlich entscheiden können und Reste nicht von der KEF am Ende der Beitragsperiode in Abzug gebracht werden, sind sie noch freier in der Programmgestaltung. Dann könnte etwa die Einstellung oder Überführung eines Programms für neue Programmausrichtungen oder Formate genutzt werden. Budgetierung und Indexierung sind für mich kein Einsparprogramm, sondern Elemente, die für mehr Möglichkeiten und flexiblere Programmgestaltung sorgen könnten. Sie öffnen Möglichkeiten, durch effizientere Prozesse auch mehr Mittel für das Programm zu erwirtschaften. Solche betriebswirtschaftlichen Anreize können helfen, die Beitragsentwicklung moderat zu halten und den Sendern trotzdem die notwendige Freiheit zu geben, auf der Höhe der Zeit zu bleiben.
