„Ein Indexmodell hat politisch kaum Realisierungschancen“

von am 23.08.2021 in Aktuelle Top Themen, Archiv, Kreativwirtschaft, Medienordnung, Medienpolitik, Medienregulierung, Medienwirtschaft, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Rundfunk

„Ein Indexmodell hat politisch kaum Realisierungschancen“
Prof. Dr. Bernd Holznagel, Universität Münster, Foto: WWU/Peter Grewer

Indexmodell für den Rundfunkbeitrag hat nach dem Entwurf des Koalitionsvertrages in Sachsen-Anhalt kaum noch Chancen

23.08.2021. Interview mit Prof. Dr. Bernd Holznagel, Direktor des Instituts für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM), öffentlich-rechtliche Abteilung, Westfälische Wilhelms-Universität Münster

„Ein Indexmodell für den Rundfunkbeitrag steht für uns nicht zur Diskussion und ist abzulehnen.“, so heißt es im Entwurf des Koalitionsvertrages von CDU, SPD und FDP in Sachsen-Anhalt. Eine Entscheidung über die Empfehlung der KEF zur Veränderung des Rundfunkbeitrages werde die Landesregierung im Lichte der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 20. Juli 2021 in der Verantwortungsgemeinschaft mit den anderen Ländern treffen, gegebenenfalls auch im Hinblick auf eine Abweichung von der Empfehlung der KEF. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk wird jedoch gleichzeitig ermahnt, dass die Finanzierung der Anstalten durch Bürger und Unternehmen über den Rundfunkbeitrag zu besonderer Wirtschaftlichkeit verpflichte und „mit einer modernen Auffassung des Rundfunkauftrages in Einklang zu bringen“ sei. Nach Auffassung des Verfassungsrechtlers Prof. Dr. Bernd Holznagel von der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, habe ein Indexmodell nach dem Koalitionsvertrag in Sachsen-Anhalt kaum Realisierungschancen. Die hervorgehobene Rolle der KEF könne aber dazu führen, dass die Länder Anreize setzen, um bestimmte Programminhalte (Informationen, Dokumentationen, Kultur etc.) zu priorisieren. Denkbar sei auch, dass die KEF Absenkungspfade für bestimmte Kosten bestimme. Fehlende Einnahmen könnten durch Produktivitätsfortschritte ausgeglichen werden.

medienpolitik.net: Herr Holznagel, der Ministerpräsident Sachsen-Anhalts, Reiner Haseloff sprach im Zusammenhang mit dem Procedere bei der Entscheidung über die Höhe des Rundfunkbeitrages von einem „Demokratie-Dilemma“. Hat er recht?

Holznagel: Nein, er hat nicht recht. Die Länder sind aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG verpflichtet, eine funktionsgerechte Finanzierung von ARD, ZDF und Deutschlandradio zu gewährleisten. Die Festsetzung des Rundfunkbeitrags muss dabei frei von medienpolitischen Zwecksetzungen erfolgen. Da dieser Grundsatz nicht aus sich heraus effektiv ist, bedarf es prozeduraler Absicherungen. Es ist und bleibt Sache der Länderparlamente, das geeignete und ihnen genehme Verfahren auszuwählen. Derzeit haben sich die Länderparlamente für ein dreistufiges Verfahren (Bedarfsanmeldung, KEF-Vorschlag, Festsetzung durch die Länder) entschieden. Die Länder können hiernach vom KEF-Vorschlag abweichen, wenn die Gründe vor der Rundfunkfreiheit Bestand haben und diese nachprüfbar sind. Das Vorbringen, Sachsen-Anhalt habe sich vergeblich um eine Strukturreform der Anstalten und eine Reduzierung der anzubietenden Programme bemüht, war als Begründung verfassungsrechtlich nicht tragfähig. Der Hinweis auf die Folgen der Covid-19-Pandemie ist vom Land nicht näher dargelegt worden. Wenn die Parlamentarier mit dem gegenwärtigen Verfahrensmodell nicht mehr einverstanden sind, steht es ihnen frei, ein anderes Verfahren zu wählen. Darüber hinaus haben sie eine weite Gestaltungsfreiheit, den Programmauftrag von ARD, ZDF und Deutschlandradio zu bestimmen, der die maßgebliche Einflussgröße für den Finanzbedarf ist.

medienpolitik.net: Das Bundesverfassungsgericht hat gesagt: „Den Landesgesetzgebern steht es etwa verfassungsrechtlich frei, die Beitragsentscheidung durch Rechtsverordnung treffen zu lassen oder eine Mehrheitsentscheidung zu ermöglichen.“ Aber ist das nicht ein Widerspruch zu der Aussage, dass sich die Länder bei der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in einer Verantwortungsgemeinschaft befinden?

Holznagel: Das Bundesverfassungsgericht weist damit auf zwei Alternativen zum gegenwärtigen Verfahren hin. Eine Verantwortungsgemeinschaft der Länder kann auch ausgeübt werden, wenn das Mehrheitsprinzip gilt. Wenn dies als alternatives Verfahren von den Ländern als Verantwortungsgemeinschaft beschlossen wird, sehe ich darin keinen Widerspruch.

„Wenn die Parlamentarier mit dem gegenwärtigen Verfahrensmodell nicht mehr einverstanden sind, steht es ihnen frei, ein anderes Verfahren zu wählen.“

medienpolitik.net: Die Verfassungsrechtler haben diesen Hinweis bereits beim Beitragsurteil von 2018 gegeben und auch in der jetzigen Entscheidung zweimal erwähnt und mehrfach auch von einer „gegenwärtigen“ Situation gesprochen. Kann man das als Drängen des Verfassungsgerichts interpretieren, die Politik zu einer solchen Regelung zu bewegen?

Holznagel: Dies kann ich nicht erkennen. Das Gericht weist nur daraufhin, dass der Gesetzgeber mehrere Optionen für die Ausgestaltung des Beitragsverfahrens hat. Nichts ist hier in Stein gemeißelt und ein bestehendes Regelungsmodell kann durch ein anderes ersetzt werden. Es müssen aber die aus der Rundfunkfreiheit resultierenden Anforderungen beachtet werden.

medienpolitik.net: Mit dieser Regelung würde auch die Notwendigkeit entfallen, eine abweichende Meinung begründen zu müssen?

Holznagel: Nein. Es bedarf einer Begründung, um eine verfassungsgerichtliche Überprüfung zu ermöglichen.

medienpolitik.net: Das Bundesverfassungsgericht hat die große Bedeutung der KEF bei der Ermittlung des Rundfunkbeitrages hervorgehoben und ihrer Empfehlung schon fast den Status der Unfehlbarkeit verliehen. Wer kontrolliert eigentlich die KEF?

Holznagel: Es gibt keine Rechtskontrolle durch die Staatskanzleien. Auch kann gegen einen Beitragsvorschlag nicht geklagt werden. Eine gewisse Kontrolle wird durch die bestehenden Verfahrensregeln ausgeübt. Die Neutralität der KEF soll über den Berufungsmechanismus sichergestellt werden. Jedes Bundesland kann ein KEF-Mitglied entsenden. KEF-Mitglieder werden für die Dauer von fünf Jahren berufen. Zudem müssen sie über verschiedene fachliche Qualifikationen verfügen. Vor der abschließenden Meinungsbildung in der KEF im Hinblick auf den Beitragsvorschlag ist den Anstalten und der Rundfunkkommission der Länder Gelegenheit zur Stellungnahme und Erörterung zu geben (§ 5 Abs. 2 RFinStV). Auf diese Weise können Rechenfehler oder Ungenauigkeiten im Tatsächlichen korrigiert werden.

„Die hervorgehobene Rolle der KEF könnte dazu führen, dass die Länder Anreize setzen, um bestimmte Programminhalte zu priorisieren.“

medienpolitik.net: Ist angesichts der hervorgehobenen Rolle der KEF noch ein reines indexbasiertes-Modell für die Bestimmung des Beitrages, wie es einigen Ländern vorschwebt, noch durchsetzbar?

Holznagel: Auch in einem Indexmodell könnte die KEF eine gewichtige Rolle spielen. Es kommt wie immer auf die konkrete Ausgestaltung der Regelung an. Ein Indexmodell wird aber politisch kaum Realisierungschancen haben, wie sich aus dem jüngst in Sachen-Anhalt abgeschlossenen Koalitionsvertrag ergibt. Die hervorgehobene Rolle der KEF könnte aber dazu führen, dass die Länder Anreize setzen, um bestimmte Programminhalte (Informationen, Dokumentationen, Kultur etc.) zu priorisieren. Denkbar ist, dass die KEF Absenkungspfade für bestimmte Kosten bestimmt. Fehlende Einnahmen könnten durch Produktivitätsfortschritte ausgeglichen werden.

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