Karlsruhe weist einen Ausweg aus dem Demokratie-Dilemma

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Karlsruhe weist einen Ausweg aus dem Demokratie-Dilemma
Helmut Hartung, Chefredakteur medienpolitik.net

Viel Arbeit für die Medienpolitiker der Länder nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Rundfunkbeitrag

09.08.2021 Von Helmut Hartung, Chefredakteur medienpolitik.net

Das Wochenende hat sicher den für Medienpolitik zuständigen Ministern und Staatssekretärinnen und Staatssekretären sowie den medienpolitischen Referentinnen und Referenten in den Staatskanzleien der Länder ausreichend Gelegenheit gegeben, sich mit dem 36-seitigen Urteil des Bundesverfassungsgerichtes ausführlich zu befassen. Nach der ersten Freude – zumindest in 15 der 16 Bundesländern – über den Beschluss, der die befristete Erhöhung des Rundfunkbeitrages ab 20. Juli vorsieht, beginnt nun die Umsetzung der Rechtsprechung unserer obersten Verfassungsrichter. Diese Entscheidung, die am 5. August veröffentlich worden ist, wird der Rundfunkkommission der Länder noch einige kontroverse Diskussionen bereiten.

An erster Stelle steht dabei die Novellierung des Auftrages für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, der gegenwärtig erarbeitet und – so ist es geplant – dessen Entwurf noch im Sommer öffentlich diskutiert werden soll. Allerdings sind einige Formulierungen weiterhin umstritten, so dass nicht sicher ist, ob der Zeitplan eingehalten werden kann. „Ich hoffe, dass wir hier einen neuen Schub erhalten und die noch offenen Punkte schnell klären können. Die bisherige Diskussion war natürlich vom ausstehenden Urteil des Verfassungsgerichts mit beeinflusst, denn es ist schwierig an solch einem Staatsvertrag zu arbeiten, wenn nicht klar ist, wie die Festsetzung des Beitrages künftig vorgenommen werden kann“, sagte dazu Heike Raab, Medienstaatssekretärin in Rheinland-Pfalz in einem FAZ-Interview am 6. August.

Die Frage ist allerdings, ob die bisherigen Veränderungen am Auftrag ausreichen, um ein medienpolitisches Ziel, zumindest der meisten Länder zu erreichen, den Rundfunkbeitrag langfristig stabil zu halten. Das heißt, 2025 keine erneute Erhöhung vorzusehen. Das Verfassungsgericht hat erneut klargestellt, dass die Höhe des Rundfunkbeitrages maßgeblich vom Auftrag bestimmt wird und ohne diesbezügliche Reduzierung die Zuwendungen an den öffentlich-rechtlichen Rundfunk nur in streng begrenzten Ausnahmefällen vorgenommen werden dürfen. Die vorgesehene Flexibilisierung, das heißt die Nichtbeauftragung von Spartenprogrammen wie ZDFneo oder ARD-ONE, werden, so hat es selbst ZDF-Intendant Dr. Thomas Bellut gesagt, nur minimale Einsparungen bedeuten. Wenn die „Beitragsstabilität“ ernst gemeint ist, muss der Auftrag reduziert werden. Auch dazu hat das Gericht eine weitreichende Feststellung getroffen: „Das bedeutet aber weder, dass gesetzliche Programmbegrenzungen von vornherein unzulässig wären, noch, dass jede Programmentscheidung einer Rundfunkanstalt finanziell zu honorieren wäre. In der Bestimmung des Programmumfangs sowie in der damit mittelbar verbundenen Festlegung ihres Geldbedarfs können die Rundfunkanstalten nicht vollständig frei sein. Denn es ist ihnen verwehrt, ihren Programmumfang und den damit mittelbar verbundenen Geldbedarf über den Rahmen des Funktionsnotwendigen hinaus auszuweiten (BVerfGE 119, 181 <218 f.> m.w.N.; stRspr). Es bleibt Sache des Gesetzgebers, den Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zur Vielfaltsicherung auszugestalten und die entsprechenden medienpolitischen und programmleitenden Entscheidungen zu treffen; ihm kommt dabei ein weiter Gestaltungsspielraum zu (vgl. BVerfGE 119, 181 <214, 221>)“.

Im Entwurf der Länder befasst sich eine der Passagen auch mit der Qualität des öffentlich-rechtlichen Rundfunks als „sachliche Informationsquelle“ und auch die aktuelle Rechtsprechung des Verfassungsgerichtes würdigt diesen Aspekt: „…wächst die Bedeutung der dem beitragsfinanzierten öffentlich-rechtlichen Rundfunk obliegenden Aufgabe, durch authentische, sorgfältig recherchierte Informationen, die Fakten und Meinungen auseinanderhalten, die Wirklichkeit nicht verzerrt darzustellen und das Sensationelle nicht in den Vordergrund zu rücken, vielmehr ein vielfaltsicherndes und Orientierungshilfe bietendes Gegengewicht zu bilden (BVerfGE 149, 222 <262 Rn. 80>). Diese Passus im Entwurf, soll so Heike Raab, erneut diskutiert und überlegt werden, „ob wir ihn noch weiter konkretisieren können.“

„Ohne KEF läuft bei der Festsetzung des Rundfunkbeitrages nichts.“

Ohne KEF läuft bei der Festsetzung des Rundfunkbeitrages nichts. Das ist eine zweite wichtige Schlussfolgerung aus der Karlsruher Entscheidung. Mehrfach haben die Richter die wichtige Funktion dieser Expertenkommission bekräftigt. So sei aus Sicht des Bundesverfassungsgerichts das geltende gestufte und kooperative Verfahren der Bedarfsfeststellung am ehesten geeignet, Einflussnahmen des Staates auf die Programmgestaltung wirksam auszuschließen und die zur Erfüllung des Rundfunkauftrags erforderlichen finanziellen Mittel zu sichern. Es betonte dabei, dass der Bedarfsprüfung und -feststellung durch die KEF in diesem Verfahren maßgebliches Gewicht beizumessen sei und eine Abweichung von der Bedarfsfeststellung nur in engen Grenzen und nur durch alle Länder einvernehmlich möglich sei. Damit dürften auch die Überlegungen einiger Länder, die Rolle der KEF künftig zu reduzieren, vom Tisch sein. „Da bei dem Rundfunkbeitrag das Korrektiv des Marktpreises ausfällt, ist auf einer zweiten Verfahrensstufe im Interesse der mit dem Beitrag belasteten Teilnehmerinnen und Teilnehmer eine externe Kontrolle der Bedarfsanmeldungen erforderlich. Denn die Anstalten bieten aufgrund ihres jeder Institution eigenen Selbstbehauptungs- und Ausweitungsinteresses keine hinreichende Gewähr dafür, dass sie sich bei der Anforderung der finanziellen Mittel im Rahmen des Funktionsnotwendigen halten (vgl. BVerfGE 119, 181 <223>), so heißt es im Urteil.

Der Ministerpräsident von Sachsen-Anhalt sprach im Zusammenhang mit dieser Entscheidung von einem „Demokratieproblem“. Es bleibe weiter unklar, Dr. Reiner Haseloff, was passiere, wenn die KEF einen Finanzbedarf ermittele, den aber möglicherweise Landtage dann nicht akzeptieren würden. Immerhin seien Parlamente frei in ihrer Entscheidung. Und Haseloff hat recht. Die Zustimmung der Landesparlamente ist nur ein formaler Prozess ohne Mitsprachemöglichkeit der Abgeordneten. Auch die Möglichkeit eines Kompromisses, bei einer abweichenden Meinung, auf den das Verfassungsgericht hinweist, ist begrenzt. Sachsen-Anhalt hatte sich seit Anfang 2020 bemüht, seine Bedenken den anderen Ländern zu vermitteln und einen Kompromiss zu finden, was aber nicht gelang. Damit blieb dem Land nur die Möglichkeit, der KEF-Empfehlung trotz abweichender Meinung im Parlament zuzustimmen, oder das Gesetz über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nicht zu ratifizieren und damit gegen Verfassungsrecht zu verstoßen. Denn, so stellen die Richter jetzt fest: „Die Erfüllung der staatlichen Finanzgewährleistungspflicht und des damit korrespondierenden grundrechtlichen Anspruchs der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG auf funktionsgerechte Finanzierung sowie die Einhaltung der dazu notwendigen prozeduralen Sicherungen obliegt den Ländern als föderaler Verantwortungsgemeinschaft, wobei jedes Land Mitverantwortungsträger ist (siehe Rn. 68). …Erfüllt ein Land seine Mitgewährleistungspflicht nicht und wird dadurch die Erfüllung des grundrechtlichen Finanzierungsanspruchs unmöglich, liegt bereits darin eine Verletzung der Rundfunkfreiheit. Denn ohne die Zustimmung aller Länder kann die länderübergreifende Finanzierung des Rundfunks derzeit nicht gewährleistet werden.“

„Die Zustimmung der Landesparlamente ist nur ein formaler Prozess ohne Mitsprachemöglichkeit der Abgeordneten.“

Doch die Karlsruher Entscheidung zeigt auch einen Ausweg aus diesem Demokratie-Dilemma: „Der Beitragsgesetzgeber kann sich der grundrechtlich verankerten Begründungspflicht nicht unter Berufung auf die Schwierigkeiten entziehen, über den Inhalt einer solchen Begründung im Vorfeld zwischen allen Landesregierungen eine staatsvertragliche Einigung herbeiführen zu müssen. Den Landesgesetzgebern steht es etwa verfassungsrechtlich frei, die Beitragsentscheidung durch Rechtsverordnung treffen zu lassen oder eine Mehrheitsentscheidung zu ermöglichen. Machen sie hiervon keinen Gebrauch, weil sie die politische Verantwortung für die Festsetzung der konkreten Beitragshöhe weiterhin selbst sowie als Ländergesamtheit tragen wollen, so müssen sie sich den grundrechtlich fundierten Begründungsanforderungen auch unter den dadurch erschwerten Bedingungen stellen (BVerfGE 119, 181 <224, 229>).“ Die Länder sollten schnellstens diese Empfehlung, die auch die KEF vor einiger Zeit bereits getroffen hat, umsetzen, um das Procedere der Festsetzung des Rundfunkbeitrages zu verändern. Dier hier vorgezeigte Weg wäre politisch ehrlicher, würde den Landtagen die Chance für einen verfassungskonformen Widerspruch ermöglichen und die Akzeptanz des Rundfunkbeitrages in der Öffentlichkeit stärken.

Die Länder stehen jetzt zudem in der Pflicht, möglichst schnell einen neuen Medienänderungsstaatsvertrag mit einer Anpassung des Rundfunkbeitrags zu beschließen. Die bestätigte Erhöhung des Beitrages auf 18,36 Euro ist nur „vorläufig“. Dabei soll die KEF sowohl die Ausfälle durch die ausgebliebene Erhöhung im 1. Halbjahr als auch die Auswirkungen der Corona-Pandemie berücksichtigen. Die KEF hatte ihre Arbeit zur aktuellen Bedarfsermittlung bereits vor dem Karlsruher Urteil begonnen, denn sie liefert traditionell zwei Jahre nach ihrer Empfehlung einen Zwischenbericht über die finanzielle Situation der Rundfunkanstalten. Der nächste Bericht ist für das Frühjahr 2022 geplant. Es ist zu erwarten, dass die KEF, in gewohnter Gründlichkeit, eine objektive Analyse vorlegt, die in einer Empfehlung für den Rundfunkbeitrag ab 2023 gipfelt. „Ob am Ende die Empfehlung korrigiert wird, muss alleine sie entscheiden“, betonte Heike Raab im FAZ-Interview. Der Vorschlag könne sowohl eine Erhöhung als auch Senkung vorsehen, je nach Einschätzung der Expertinnen und Experten.

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