Ein falscher Weg

von am 16.02.2022 in Aktuelle Top Themen, Archiv, Filmwirtschaft, Kreativwirtschaft, Medienordnung, Medienpolitik, Medienregulierung, Medienwirtschaft, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk

Ein falscher Weg

Produzentenallianz: Einschränkung für „Unterhaltung“ ist verfassungsrechtlich bedenklich

16.02.2022. Die Rundfunkkommission der Länder hatte Mitte November einen Diskussionsentwurf zu Auftrag und Strukturoptimierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks vorgelegt. Dazu fand bis 14. Januar 2022 eine Online-Anhörung statt. Die Produzentenallianz sieht insbesondere die vorgesehenen Änderungen in § 26 Auftrag und § 30 Telemedienangebote des Diskussionsentwurfs äußerst kritisch. Die Produzentenallianz hält den Vorschlag für den § 26 zum Auftrag im Diskussionsentwurf für den falschen Weg, den öffentlich-rechtlichen Auftrag zu fokussieren, weil er zum einen verfassungsrechtlich problematisch sei und zum anderen wegen der Definition von Sparten in § 2 Abs. 2 MStV zu Widersprüchen führe. Die mit dem Vorschlag angestrebten gesetzgeberischen Ziele würden dadurch nicht erreicht. Der Diskussionsentwurf erhöhe weder die Akzeptanz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bei seinem Publikum, noch trage er zur Beitragsstabilisierung oder zur programmlichen Fokussierung bei. Die geplante Neuregelung des § 30 vertiefe nach Auffassung der Produzentenallianz ein ohnehin schon gravierendes Problem, in dem sie die unentgeltliche Auswertung in öffentlich-rechtlichen Mediatheken und auf anderen Plattformen, die eine wirtschaftliche Auswertung audiovisueller Inhalte verhindere, noch einmal erweitern will – zu Lasten der Produzentinnen und Produzenten, obwohl diese maßgeblich in die Entwicklung neuer Stoffe investierten und somit Qualität, Innovation und internationales Renommee sicherten und verantworteten.

Aus der Stellungnahme der Produzentenallianz

Zu § 26 im Diskussionsentwurf

Der Diskussionsentwurf definiert den Auftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten neu: Er umfasst „[im Schwerpunkt] Kultur, Bildung, Information und Beratung …“. Die Sparte Unterhaltung, die bisher zum Auftragsprofil gehört hat, fällt heraus. Dies betrifft sowohl fiktionale als auch non-fiktionale Unterhaltung. Nur noch „Unterhaltung, die einem öffentlich-rechtlichen Angebotsprofil entspricht“, soll Teil des Auftrags sein. Damit wird Unterhaltung zu einer Sparte minderer Güte deklariert. Dies wird begleitet von Aussagen von Medienpolitikern, für die nur Kultur, Bildung, Information und Beratung noch zum Markenkern der Rundfunkanstalten gehören. Unterhaltung soll nur zum Auftrag gehören, wenn sie diesem vorgeblichen Markenkern dient.

Negative Folgen nicht nur für die Länder mit großem TV-Produktionsvolumen

Das Volumen, das ARD und ZDF an Auftrags- und Koproduktionen im Jahr 2020 finanziert haben, ist groß: über 1,5 Mrd. Euro pro Jahr (ohne Eigenproduktionen der Rundfunkanstalten). Etwa 800 Mio. Euro bei der ARD und ca. 700 Mio. EUR beim ZDF. Etwa 80 Prozent dieser Summen werden für Produktionen von Sendungen ausgegeben, die in die Kategorie Unterhaltung fallen. Viele dieser Produktionen sind weder Kinofilme noch Fernsehspiele (und damit Kultur), sondern serielle Fiction-Produktionen (Serien und Reihen) oder Unterhaltungssendungen (Comedy, Talk-Shows, Quizshows, Factual Entertainment etc.). Die Produktionen werden von Produktionsunternehmen hergestellt, die vor allem in den großen Produktionsstandorten Nordrhein-Westfalen, Bayern, Berlin, Brandenburg und Hamburg ihren Sitz haben. An den Produktionen dieser Formate hängt eine Vielzahl von Arbeitsplätzen, in den Ländern Bayern, Berlin, Hamburg und Nordrhein-Westfalen jeweils mehrere Tausend. Änderungen in der Zusammensetzung der Nachfrage von ARD und ZDF werden sich vor allem in diesen Ländern auswirken, und zwar sowohl auf die Zahl der Arbeitsplätze als auch auf die Höhe der Steuereinnahmen. Aber auch in weniger bedeutsamen Filmproduktionsstandorten kann mit tiefgreifenden Änderungen gerechnet werden. Wenn ein großes serielles Format, wie „Rote Rosen“, „In aller Freundschaft“ oder „SOKO Leipzig“, die im Jahr zweistellige Millionenbeträge an Umsätzen generieren, wegbricht, ist dies gerade für Länder mit einem kleineren Filmproduktions-Ökosystem ein herber Verlust.

Fokussierung auf ein Angebotsprofil nur unverbindliche Programmsätze?

Die Auffassung, dass die Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags in § 26 Abs. 1 MStV ohnehin nicht justitiabel sei und deshalb niemand vor einer solchen Änderung Angst haben müsse, vermag die oben genannte Kritik nicht auszuräumen. Denn entgegen einer vergleichbaren Erwartung bei der Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags in Konkurrenz zu privaten Printanbietern hat die Rechtsprechung zur „Tagesschau-App“ gezeigt, dass die Gerichte derartige Abgrenzungen durchaus für justitiabel halten. Es ist deshalb wahrscheinlich, dass Gerichte in Zukunft entscheiden dürfen, welche Formate im öffentlich-rechtlichen Rundfunk noch zulässig sind und welche nicht. Dies lässt sich nur verhindern, wenn klargestellt wird, dass nur das gesamte Programm eines Senders das Angebotsprofil erfüllen muss und nicht jede einzelne Sendung.

Vorschlag der Produzentenallianz

Wenn daran festgehalten werden soll, den öffentlich-rechtlichen Unterhaltungsauftrag zu präzisieren, dann regt die Produzentenallianz an, sich bei dieser Fokussierung zum einen auf die Auffassung des Bundesverfassungsgerichts zum öffentlich-rechtlichen Auftrag bei der Unterhaltung zu stützen und zum anderen das Gesamtprogramm und nicht die einzelne Sendung zu regulieren. Das öffentlich-rechtliche Angebotsprofil soll also insgesamt qualitativ hochwertig, vielfältig und nicht trivial sein, also das „eigene Gepräge“ aufweisen.

In der Gesetzesbegründung sollten Kriterien für das öffentlich-rechtliche Gepräge von Programmen genannt werden, wie Qualität, fehlende Trivialisierung, Innovation, Respekt vor der Würde von Mitwirkenden und vor allem die Vielfalt in der Breite der Meinungen, in den Themen und Lebenshintergründen. Diese Vorgabe gilt nicht nur für die Unterhaltung, sondern auch für alle anderen Programmsparten. Die Kriterien können und sollten von den zuständigen Gremien der Rundfunkanstalten weiter präzisiert werden. Dabei hilft § 31 Abs. 2b des Diskussionsentwurfs, wonach künftig zur Überprüfung der Einhaltung des Auftrags Zielvorgaben, z.B. Qualitätsstandards und Prozesse zu deren Überprüfung eingeführt und dabei auch externe unabhängige Sachverständige beigezogen werden können. Eine solche Form der Präzisierung des öffentlich-rechtlichen Auftrags durch Vorgabe eines Prozesses und durch die Stärkung der Gremienverantwortung ist der gesetzgeberisch bessere Weg, Programmautonomie und Fokussierung des Auftrags miteinander vereinbar abzusichern

Zu § 30 im Diskussionsentwurf

Der Reformentwurf sieht vor, die 30-Tage On-Demand Regelung für Telemedienangebote in § 30 Abs. 2 Nr. 2 MStV auszuweiten und die On-Demand Auswertung bereits vor bzw. sogar ohne Erstausstrahlung zuzulassen. Der momentane Wortlaut lässt sich dabei dahingehend interpretieren, dass eine On-Demand Auswertung in der Mediathek 30 Tage vor und 30 Tage nach Ausstrahlung erlaubt werden soll. Zudem soll es öffentlich-rechtlichen Anbietern künftig auch erlaubt sein, nicht-europäische Werke in das Mediathekenangebot aufzunehmen, wenn auch begrenzt auf 10% des Gesamtangebots. Erst in der letzten Reform wurde das ursprüngliche Totalverbot von der Aufnahme fiktionaler Kauf- und Koproduktionen in die Mediatheken aufgehoben und die Aufnahme europäischer Kauf- und Koproduktionen in die Mediatheken von bis zu 30 Tagen nach jeder Ausstrahlung (in jedem öffentlich-rechtlichen Fernsehprogramm) erlaubt. Dabei ist die amtliche Begründung des ursprünglich geltenden Totalverbots weiterhin relevant. Sie nannte bei Einführung des § 11d Abs. 5 Satz 2 RStV zwei Gründe für das damals noch geltende Verbot: Zum einen sollten – als allgemeine Folge des Beihilfe-Kompromisses mit der EU-Kommission – öffentlich-rechtliche Angebote nicht in Konkurrenz zu kommerziellen Video-on-Demand Angeboten treten. Zum anderen sollte vermieden werden, dass bei den Rundfunkanstalten hohe Rechtekosten für den Erwerb von Mediatheken-Rechten entstehen. Beide Zielsetzungen sind nach wie vor von wesentlicher Bedeutung. Denn sie erlauben es, das Interesse der öffentlich-rechtlichen Sender nach erweiterter non-linearer Präsenz und mit den Notwendigkeiten funktionierender Medienmärkte zu verbinden. Nur durch diesen Interessenausgleich konnte die gesetzliche Regelung dem Beihilfekompromiss gerecht werden.

Wirtschaftliche Folgen der geplanten Regelung

Nutzer ziehen erwiesenermaßen vergleichbare unentgeltliche Angebote entgeltlichen vor. Kann man beispielsweise eine Produktion wie „Charité“ sowohl unentgeltlich in der ARD-Mediathek als auch entgeltlich auf iTunes abrufen, wird man sich im Zweifel für die unentgeltliche Rezeption entscheiden. Diese Vermutung wird nach Erhebungen der Produzentenallianz auch durch Zahlen bestätigt. So sanken in den letzten Jahren die Erlöse bei hochwertigen Fernsehserien und Mehrteilern („High-End Drama“) bei paralleler Mediathekennutzung um mehr als ein Drittel. Die Verringerung dürfte sogar noch stärker ausfallen, wären die hier relevanten Angebote nicht häufig Subskriptionsangebote, deren Nutzer eher auf ihrer Plattform bleiben, weil die gestreamte Produktion vom Abo umfasst ist und damit bei Abrufen der Produktion für den Abonnenten bzw. die Abonnentin keine Zusatzkosten entstehen. Aber auch bei Subskriptionsangeboten wie Netflix, Disney+ oder Amazon Prime sind die Auswirkungen insoweit spürbar, als derartige Anbieter am Erwerb von Produktionen, die parallel auf einer unentgeltlichen Plattform laufen, deutlich weniger bzw. gar nicht interessiert sind, weil diese anderweitig angebotenen Inhalte dann kein Motiv mehr sein können, das Abonnement (z.B. für Netflix) zu erwerben. Lediglich eine Verweildauer von 7 bis 14 Tagen nach jeder linearen Ausstrahlung wird in der Regel von den Streaming-Diensten akzeptiert. Bei Verweildauern von mehr als 14 Tagen werden die Filme oder Serien i.d.R. bereits heute nicht mehr akzeptiert bzw. deutliche Preisminderungen zu Lasten der Produzentinnen und Produzenten in Ansatz gebracht. Da ARD und ZDF in den letzten Jahren ihre Mediatheken-Angebote hinsichtlich Verweildauer, Attraktivität, Zugänglichkeit etc. verbessert und ausgeweitet haben, dürfte sich dieser Trend noch verschärfen.

Die beschriebenen Umsatzeinbrüche spiegeln sich in den Lizenzzahlungen und finanziellen Minimumgarantien (= Vorschüsse auf zu erwartende Erlöse) der Home Entertainment- bzw. Plattformanbieter wider. Die Verwertung im physischen (DVD/ Blu-Ray) bzw. im digitalen (EST/ TVoD) Videomarkt wird durch eine verlängerte Mediatheken-Präsenz ebenso stark eingeschränkt. Denn die Home Entertainment Anbieter sind nicht bereit, für einen audiovisuellen Inhalt, der mit längerer Verweildauer in der Mediathek angeboten wird, eine angemessene Lizenzsumme zu zahlen. Eine Umfrage der Produzentenallianz bei ihren Mitgliedsunternehmen hat ergeben, dass die Lizenzerlöse je nach Genre und Verweildauer um bis zu 80 Prozent sinken, wenn die Produktion bereits unentgeltlich angeboten wird bzw. wurde. Bei Verweildauern von mehr als einem Monat sind die Lizenznehmer oft gar nicht mehr bereit, überhaupt noch eine Minimumgarantie zu zahlen.

Forderungen

Aus Sicht der Produzentenallianz muss ein solcher Interessenausgleich insbesondere mit Blick auf europäische Produktionen auf jeden Fall folgendes beinhalten:

  • Bei teilfinanzierten Auftragsproduktionen, sowie bei Koproduktionen und Kaufproduktionen, muss auf die Refinanzierungsinteressen der Beteiligten Rücksicht genommen werden. Das bedeutet u.a.: Die Verweildauer angekaufter Spielfilme oder Serien in den Mediatheken muss auf 30 Tage insgesamt (anstelle von 30 Tage vor und 30 Tage nach Ausstrahlung) beschränkt sein.
  • Soweit eine On-Demand Auswertung in der Mediathek bereits vor Ausstrahlung zugelassen werden soll, darf diese höchstens 7 Tage vor Ausstrahlung erfolgen, um die Werthaltigkeit der sog. Pay-TV bzw. Pay-On-Demand Rechte nicht zu stark zu beeinträchtigen, deren Auswertung regelmäßig vor der Auswertung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk erfolgt.
  • Die kumulierte jährliche Verweildauer muss zudem durch eine limitierte Anzahl von Einstellungen in die Mediathek/Jahr (z. B. 3 pro Jahr) beschränkt sein, um andere Verwertungsmöglichkeiten nicht vollständig zu torpedieren.
  • Es sollte deshalb in den Gesetzestext aufgenommen werden, dass die konkret mit der Produzentin bzw. dem Produzenten zu vereinbarende Mediathekennutzung die Verwertung der Produktion auf anderen Auswertungskanälen nicht wirtschaftlich unangemessen behindern darf.
  • Eine reine Auswertung der Produktion in der Mediathek, ohne lineare Ausstrahlung, darf den öffentlich-rechtlichen Sendern nicht gestattet sein. Insofern sind die Wörter „sowie als eigenständiger audiovisueller Inhalt“ in § 30 Abs. 2 Nr. 2 zu streichen.

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