Wie Medienvielfalt zukunftsfest machen?

von am 30.03.2022 in Aktuelle Top Themen, Archiv, Digitale Medien, Medienordnung, Medienpolitik, Medienrecht, Medienregulierung, Medienwirtschaft, Medienwissenschaft

Wie Medienvielfalt zukunftsfest machen?
Dr. Anja Zimmer, Rechtsanwältin, Medien- und Netzexpertin

Bausteine für eine konvergente Medienregulierung

30.03.2022. Von Dr. Anja Zimmer, Rechtsanwältin, Medien- und Netzexpertin

Innovationen, neue Entwicklungen und Angebote entstehen in immer höherer Geschwindigkeit, die Mediennutzung ändert sich rasant. Medienrecht und Medienregulierung haben es schwer, mit diesem Tempo mitzuhalten. Das gilt nicht nur für den Gesetzgeber, sondern auch für die Regulierung und noch viel mehr für die gerichtliche Überprüfung. Manche Verfahren dauern Jahre und schreiben am Ende zwar Rechtsgeschichte, haben aber kaum noch praktische Relevanz. Die folgenden Bausteine sollen dabei helfen, eine konvergente und zukunftsgerichtete Regulierung zu schaffen. Sie gehen aber in einigen Punkten über reine Regulierungsvorgaben hinaus, denn nur Regelungen, die auch zeitgerecht umgesetzt werden, können letztlich zur Vielfaltssicherung beitragen. Neben dem Was kommt damit auch das Wie zu Wort.

In der deutschen Rechtstradition wird die Konzentration von Medienunternehmen als publizistische Gefahr für die Meinungsbildung gesehen. Medienkonzentrationskontrolle gilt vielen als unverzichtbar (siehe Beckmann/Müller 2021: Rz. 19). In den vergangenen 100 Jahren ist aber viel passiert. Zweifelsfrei gibt es heute mehr Angebote denn je. Neben klassische Medien sind zum Beispiel neue journalistische Formate, Blogs, User-Generated Content und der Informationsaustausch in eigenen Netzwerken getreten. Die Flut an verfügbaren Informationen wird durch Medienintermediäre strukturiert, deren Algorithmen mitbestimmen, welche Themen wir wahrnehmen, welche Reichweite Informationen erhalten und welche Medien in unserem Kommunikationsmix noch vorkommen. Vielfaltssicherung muss daher neu gedacht werden. Die Welt ist digital. Medienvielfalt muss es auch sein. Eine fortschrittliche Regulierung muss der Digitalisierung und der damit verbundenen Medienkonvergenz Rechnung tragen. Eine fortschrittliche Vielfaltssicherung muss Medienentwicklungen und -nutzungen ganzheitlich im Blick haben und Wissen darüber fördern. Die folgenden 20 Bausteine sollen zur Vielfaltssicherung im 21. Jahrhundert beitragen:

Rolle des Medienkonzentrationsrechts überdenken

Schaut man sich die aktuellen Nutzungsszenarien an, spricht vieles dafür, dass medienkonzentrationsrechtliche Spezialregelungen für das Fernsehen nicht mehr erforderlich sind. Die Gefahren, die dort drohen, können im Zweifel durch das Kartellrecht aufgefangen werden. Auch ein bundesweites Gesamtmarktmodell erscheint nicht zwingend. Zum einen sind derzeit keine wirklichen Gefahren ersichtlich. Zum anderen ist ein Gesamtmarktmodell auch methodisch nur schwer umzusetzen, solange keine einheitlichen Messmethoden bestehen. Die derzeit von den Medienanstalten durchgeführten empirischen Befragungen zusammen mit einer manchmal mutigen Gewichtung liefern zwar interessante Erkenntnisse, dürften aber kaum als Grundlage für regulatorische Eingriffe geeignet sein. Wenn überhaupt müssten hier sehr weitgehende gesetzliche Festlegungen erfolgen, die einer sehr konkret bestehenden Gefahr entgegenwirken wollen – nur so würden sie den strengen verfassungsrechtlichen Anforderungen standhalten. Ob diese bundesweit tatsächlich bestehen, erscheint fraglich. Die Ressourcen könnten dann für anderes genutzt werden.

Marktbeobachtung fortsetzen und weiter professionalisieren

Das Bundesverfassungsgericht hatte bereits 1986 weiter gehende Regelungen für unnötig erklärt, wenn in der Praxis noch keine Monopole entstanden sind (BVerfGE 73, 118, 176). Und auch der „Media Pluralism Monitor“ fordert Transparenz, zum Beispiel über Eigentumsverhältnisse. Die Beobachtung der Meinungsmärkte wird daher sehr wichtig bleiben. Sie erfolgt derzeit hauptsächlich durch die zahlreichen Studien der Medienanstalten, die wichtige Erkenntnisse für die weitere wissenschaftliche Forschung liefern und Auskünfte darüber geben, wie sich das Nutzungsverhalten in den letzten Jahren verändert hat. Zur Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht wird es hier vor allem darauf ankommen, wie sich die informierende Nutzung entwickelt. (Nur) wenn eine Nachrichtenmedienkonzentration droht, dürften weitere gesetzliche Regelungen erforderlich sein. Damit die Studien ihren Zweck erfüllen können, sind eine weitere Professionalisierung und ausreichende Finanzierung erforderlich.

Lokales stärker in den Blick nehmen

Dabei sollte aber auch das Lokale in den Blick genommen werden. Studien zur Situation des Lokaljournalismus existieren vereinzelt, zum Beispiel in NRW oder Berlin-Brandenburg. Regelmäßige und vor allem flächendeckende Untersuchungen fehlen aber. Studien, die sich auch Inhalt und Qualität anschauen, sind notwendig, denn nur so werden lokale Medienkonzentration und Vielfaltsreduktion rechtzeitig erkannt. Und nur Probleme, die erkannt werden, können auch gelöst werden. Entsprechende Studien sind möglich, aber nicht zum Nulltarif zu haben.

(Lokalen) Journalismus nachhaltig fördern

Konzentration und Marktmacht sind die eine Seite der Medaille, sie kann aber kaum staatlich „verordnet“ werden, wenn das Geld dafür fehlt. Eine ausreichende Finanzierung ist daher die andere Seite. Denn wie man es auch dreht und wendet, Medienvielfalt, unabhängige recherchierende Redaktionen sind nur gewährleistet, wenn die notwendigen finanziellen Mittel dafür vorhanden sind. Dies ist aber schon seit Jahren in vielen Bereichen ausgesprochen schwierig. Nicht erst seit der Coronapandemie sehen sich lokale Medien großen Herausforderungen gegenüber. Hohe Kosten für die Erstellung lokaler Nachrichten bei relativ kleinen Verbreitungsgebieten fordern ihren Tribut. Der digitale Wandel tut das Seine dazu, wie die schwierigen Strukturanpassungen bei Tageszeitungen zeigen. Eine kluge staatsferne Förderung, die Informationsangebote in den Fokus nimmt, Crossmediales stärkt und nicht in Projektitis verfällt, ist dringend notwendig.

Öffentlich-rechtliche Informationsangebote stärken

Menschen informieren sich auf unterschiedlichen Wegen. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist ein wichtiger Faktor bei dieser Informationsvermittlung. Seine Nachrichten- und Informationsangebote müssen erhalten und crossmedial verbreitet werden. Im dualen System ist er ein wichtiges Gegengewicht zu privaten Angeboten. Nicht durch Werbung finanziert, konkurriert er – zumindest in Teilen – im Werbemarkt nicht mit Intermediären und ihrer Datenmacht. Wie bei allen Medienangeboten muss seine Verbreitung sichergestellt werden. Das sollte aber nicht pauschal erfolgen, sondern unter den gleichen Bedingungen wie bei privaten Wettbewerbern. Im Fokus sollten hier die Informationsangebote stehen.

Auffindbarkeit von Public-Value-Angeboten sicherstellen

In Deutschland wird viel getan, um Medienfreiheit und Vielfalt zu schützen. Zur Vielfalt gehört aber auch, dass unabhängige Medienangebote gefunden werden. In der Flut der Angebote kann das für unabhängigen Journalismus besonders schwierig sein. Nicht immer favorisiert der Algorithmus sachliche, nicht alarmistisch berichtende Angebote. Nachrichten sind oft nicht besonders werbetauglich. Umso wichtiger ist es daher, die Auffindbarkeit von unabhängigem Journalismus sicherzustellen. Dazu sollten Initiativen gestärkt werden, die zu mehr Auffindbarkeit führen. Das kann in Teilen über die Public-Value-Verfahren der Medienanstalten erfolgen. Mindestens genauso wichtig sind aber Brancheninitiativen, wie die „Journalism Trust Initiative“ (JTI). Solche Projekte sollten gestärkt werden, zum Beispiel indem entsprechende Angebote leichter auffindbar werden.

Desinformation und Propaganda wirksam begrenzen

Wer sich mit Vielfaltssicherung beschäftigt, muss sich auch Angebote anschauen, die Vielfalt inhaltlich bedrohen. Desinformation ist eine solche Bedrohung. Für Nutzer ist es wichtig, schnell zu erkennen, wie vertrauenswürdig der Absender einer Nachricht ist. Nachrichtenkompetenzprojekte können hier im Einzelfall helfen. Flächendeckend wird das aber schwierig. Umso wichtiger ist es, klare Kante zu zeigen. Lügen und Propaganda, die unserer Gesellschaft ganz bewusst schaden sollen, die unsere Demokratie destabilisieren sollen, sind kein Journalismus. Das muss immer wieder deutlich gesagt werden. Wie weit Propaganda gehen kann, hat die russische Kriegspropagandamaschinerie mit ihren Trollfabriken und staatlich gelenkten vermeintlichen Medienangeboten seit Februar 2022 deutlich gezeigt. Desinformation und Propaganda dürfen nicht den gleichen Schutz genießen wie unabhängiger Journalismus. Aus gutem Grund fallen unwahre Tatsachenbehauptungen nicht unter den Schutz der Meinungsfreiheit. Das muss auch für ausländische Propagandakanäle gelten. Gegen Angriffe auf ihre Institutionen und ihr Existenzrecht muss sich unsere Demokratie wehren. Auch Verbote und digitale Abwehrstrategien müssen Teil dieser Verteidigung sein.

Souveränität der Nutzer stärken (und dabei Transparenz der algorithmischen Entscheidungsfindung nicht überbewerten)

Medienregulierung basiert – ebenso wie beispielsweise der Verbraucherschutz – auf souveränen, medienkompetenten Nutzern. Wichtig ist dabei, wie wir mit dem Einfluss von Medienplattformen und -intermediären umgehen. Denn was Meinungsmacht betrifft, sind sie heute ein entscheidender Faktor. Sie beeinflussen – gewollt oder ungewollt – die Auswahl und Auffindbarkeit der Inhalte. Das ist grundsätzlich auch richtig, denn solche Entscheidungen kann und darf der Staat nicht treffen. Er muss aber in der Lage sein, etwaige Auswüchse zu begrenzen. Derzeit setzt die Regulierung vor allem auf Transparenz. Das wird nicht reichen. Denn Transparenz kann schnell zur Placebo-Regulierung werden, die die Verantwortung komplett auf Nutzer verlagert. Nicht falsch verstehen: Transparenz ist ein immens wichtiger Punkt. Die Frage ist aber, wie weit sie wirklich gefördert wird, wenn die einzige Option ist, sich durch seitenlange Hinweise zu algorithmischen Entscheidungen zu klicken, die Nutzer am Ende ohnehin nicht beeinflussen können. Nutzer dürfen mit Recht mehr erwarten. Echte Souveränität heißt, Wahlmöglichkeiten zu stärken und Auswahloptionen zu schaffen.

Wirksame(re) Missbrauchskontrolle schaffen

Die Gefahren für Vielfalt und kommunikative Chancengleichheit werden bei Medienplattformen sehr klar, bei Medienintermediären aber nur in Ansätzen adressiert. Hier müssen wir deutlicher werden. Diskriminierungsfreiheit und das Verbot der unbilligen Behinderung sind wichtige Bausteine. Die aktuellen Regelungen im Medienstaatsvertrag springen aber zu kurz, schon wegen der vielen Vorbehalte und Einschränkungen. Damit sie handhabbarer werden, müssen sie klarer gefasst werden. Kommunikative Chancengleichheit sollte adressiert und Regelbeispiele ergänzt werden. Ihre Durchsetzung sollte mit einer Beweislastumkehr erleichtert werden. Noch wichtiger ist es, sich die in die Empfehlungsalgorithmen für Medieninhalte einfließenden Grundsätze näher anzuschauen. Dabei können beispielsweise Punkte wie journalistisch-ethische Standards, Trennung von Werbung und redaktionellem Inhalt und Sorgfaltsmaßstäbe eine Rolle spielen. Aber auch kartellrechtliche Grundsätze, wie das Verbot, eigene Angebote zu bevorzugen, sollten einfließen. Diskutiert werden sollte zudem über den Umgang mit lokalen Medien, die per se über geringere, weil räumlich begrenzte Reichweite verfügen. Was das konkret bedeutet, wird zu diskutieren sein. Diese Diskussionen können nur gemeinsam mit Wissenschaft und Zivilgesellschaft geführt werden (siehe dazu auch Baustein 13).

Datenmacht und Netzwerkeffekte adressieren

Die letzten Jahre haben gezeigt, wie wichtig Daten sind. Das Bundeskartellamt hat darauf bereits reagiert und erste Entscheidungen zur kartellrechtlichen Bedeutung der Datenmacht getroffen. Der GWB-Gesetzgeber ist dem mittlerweile gefolgt. Genauso muss auch die Medienregulierung die Möglichkeit erhalten, Datenmacht und Netzwerkeffekte zu adressieren und auszugleichen. Daten und Netzwerkeffekte schaffen nicht nur Marktmacht, sondern auch Meinungsmacht. Davon profitieren aber vor allem Plattformen, Intermediäre und in Teilen sehr große Medienanbieter. Für die Vielfalt sind aber auch kleinere Anbieter und lokale Angebote wichtig. Sie müssen besonders geschützt werden. Auch hier lohnt ein Blick ins Kartellrecht, das zeigt, wie sich das, zum Beispiel durch Auflagen, Zugangsansprüche und als Ultima Ratio Bußgelder, erreichen lässt. Aber auch eine stärkere Datensouveränität der Nutzer kann ein Weg sein, etwa indem sie selbst entscheiden, wem sie ihre Daten zur Verfügung stellen.

Vielfalt stärker im Design anlegen

Viel diskutiert wird die Frage, wie Plattformen und Intermediäre der Zukunft aussehen sollen. Initiativen wie „Beyond Platforms“ suchen nach Wegen, wie zum Beispiel gemeinwohlorientierte Grundsätze und Public-Value-Inhalte stärker im Design von Plattformen verankert werden können. Sollte der Gesetzgeber das allein dem Markt überlassen oder zumindest grobe Leitlinien vorgeben und durch allgemeine Rahmenbedingungen vielfaltsfördernde Angebote unterstützen? Das Bundesverfassungsgericht verlangt, dass in einem demokratischen Staat wesentliche Entscheidungen der Gesetzgeber trifft. Das muss auch für technische Infrastruktur gelten. Allerdings wird man hier Raum für Innovationen, Geschäftsmodelle und unternehmerische Verantwortung schützen müssen. Wenn auch der Weg unterschiedlich sein kann, muss das Ziel klar sein, nämlich ein faires und nutzerfreundliches Design zu schaffen, das Wahlmöglichkeiten bietet. Hier kann regulierte Selbstregulierung helfen.

Interoperabilität und Datenportabilität erleichtern

Eine Wahl setzt Alternativen und damit (einfache) Wechselmöglichkeiten voraus. Das gilt für Nutzer ebenso wie für Medienangebote. In der Praxis ist der Wechsel allerdings in vielen Bereichen schwierig. Nutzer werden durch Lock-in-Effekte behindert, etwa weil der Wechsel zu einem anderen Social-Media-Angebot sehr mühsam ist oder einen hohen Preis hat. Dieser muss nicht immer monetär sein. Auch der Verlust von Kontakten, Empfehlungen und gesammelten Informationen kann einschneidend sein. Und auch für Inhalteanbieter wächst die Abhängigkeit. Sie müssen sich entscheiden, wie viel Energie sie in einzelne Plattformen investieren, wenn der gesamte Aufwand jederzeit zum Beispiel durch eine kleinere Änderung des Algorithmus hinfällig sein kann.

Hier müssen kluge Modelle gefunden werden, wie Investitionen von Nutzern ebenso wie von Medienanbietern geschützt werden und gleichzeitig Datensouveränität gewahrt wird. Andere Rechtsgebiete haben sich bereits intensiver mit dem Thema beschäftigt. Das Kartellrecht unterbindet Lock-in-Effekte, wenn sie Auswirkungen auf den Wettbewerb haben. Die Telekommunikationsregulierung hat vorgemacht, wie eine anbieterübergreifende Kommunikation sichergestellt werden kann. Auch für die Vielfaltssicherung sind Interoperabilität durch einfache Wechselmöglichkeiten, offene Schnittstellen und der Wegfall vergleichbarer technischer Beschränkungen sowie Datenportabilität – anonym, über Treuhänder oder mit Zustimmung der Nutzer– entscheidende Punkte. Und auch hier gibt es sicherlich unterschiedliche Wege, um das zu erreichen. Damit es erreicht wird, sollte der Gesetzgeber aber das Ziel vorgeben und den Weg dahin mit Regelbeispielen untermauern.

Regulierung evidenzbasiert ausgestalten

Dieses Papier zeigt: Regulierung wird immer komplexer. Um Vielfalt zu sichern, brauchen wir einen „Vielfaltsdialog“ unter Einbindung der Wissenschaft. Wir brauchen technische Expertise und Studien, die grundlegende Fragen tiefer gehend beleuchten, zum Beispiel wie Nutzer sich über bestimmte Fragen informieren, welche Rolle sozialen Medien dabei zukommt, welche Entscheidungen Plattformen und Intermediäre nach welchen Kriterien treffen, welche Informationen ihnen zur Verfügung stehen und was tatsächlich wie automatisiert erfolgen kann. Hierzu wäre ein interdisziplinärer Thinktank hilfreich, der Regulierung mit Wissenschaft verzahnt.

Privilegierte Datenzugänge für Wissenschaft und Regulierung sicherstellen

Vieles von dem, was für eine evidenzbasierte Vielfaltsregulierung notwendig ist, wissen derzeit nur die Anbieter selbst. Das von ihnen kreierte Design von Algorithmen, die Anzahl der persönlichen Netzwerke, die Art und Weise, wie Menschen digitale Inhalte teilen, und die Architektur digitaler Medienintermediäre bestimmen darüber, wie Informationen aggregiert, selektiert und präsentiert werden. Aktuell verfügen nur Medienintermediäre über entsprechende Daten, nur sie können in unzähligen Versuchen testen, wie der Algorithmus wirkt. Diese Wissensasymmetrie zwischen Intermediär einerseits und Wissenschaft und Regulierung andererseits muss angegangen werden. Dazu müssen die notwendigen Informationen zur Verfügung gestellt werden. Der DSA liefert erste Ansätze, die spezifiziert werden sollten.

Vielfaltssicherung als übergreifende Aufgabe verstehen

Diese Ausarbeitung hat zudem gezeigt, wie unterschiedlich Medien- und Kartellrecht an ähnliche Fragen herangehen. Diese Zersplitterung macht vieles komplexer. Das Bundeskartellamt denkt in Marktmacht, die Medienregulierung in Vielfalt. Beides führt aber letztlich recht oft zu gleichen Fragestellungen, aber nur manchmal zu gleichen Antworten. Eine engere für beide Seiten verpflichtende Zusammenarbeit ist daher dringend notwendig. Mehr Austausch kann erreicht werden, indem KEK und Teile der Monopolkommission zu einer neuen Einheit verschmolzen werden, die bei Fragen rund um Medien, Plattformen und Intermediäre Bundeskartellamt und Medienanstalten berät.

Staatsferne Regulierung erhalten

Vielfaltsregulierung hat immer mit Meinungsmacht, aber auch mit Meinungs- und Pressefreiheit zu tun. Sie muss daher zwingend staatsfern ausgestaltet sein. Das kann auch föderal funktionieren, setzt aber voraus, dass den Themen das notwendige Gewicht eingeräumt und den Institutionen Mittel und Ressourcen an die Hand gegeben werden.

Auditverfahren einführen

Nur ein Recht, das auch durchgesetzt wird, kann Dinge verändern. Häufig sind die Sachverhalte aber so komplex, dass sie nicht mit herkömmlichen Mitteln gelöst werden können. Hier müssen neue Wege beschritten werden, etwa durch Auditverfahren, die es ermöglichen, vor Ort zusammen mit den regulierten Unternehmen Probleme anzuschauen. Dies kann gut im Weg einer kooperativen Regulierung erfolgen, wie sie die Medienanstalten schon seit Langem praktizieren.

Effiziente Rechtsdurchsetzung erleichtern

Das allein wird aber nicht reichen. Für den Fall, das Probleme nicht kooperativ gelöst werden können, müssen die Ermittlungsbefugnisse gestärkt werden. Regulierungsbehörden sollten hier dem Bundeskartellamt gleichgestellt werden, also weiter gehende Auskunftsrechte erhalten und zum Beispiel Durchsuchungen vor Ort (im Kartellrecht „dawn raids“ genannt) durchführen, Beweismittel beschlagnahmen, Zeugen vernehmen können. Außerdem sind wirksame Sanktionen notwendig. Das Kartellrecht zeigt, wie gut Bußgelder wirken, wenn die Höhe abschreckend genug ist.

(Gerichts-)Verfahren beschleunigen

All das wird verpuffen, wenn die gerichtliche Überprüfung Jahre oder gar Jahrzehnte dauert. In der schnelllebigen Medienwelt haben Gerichtsentscheidungen, die nach fünf bis sechs Jahren ergehen, nur noch historischen Wert. Die Probleme sind bis dahin längst andere. Zwingend notwendig sind daher eine sofortige Vollziehbarkeit von Bescheiden und schnelle Gerichtsverfahren, die sich zum Beispiel mit festen Fristen erreichen ließen, innerhalb deren Verwaltungsgerichte reagieren müssen. Eine bessere Ausstattung der Justiz wäre dafür Voraussetzung.

Ausreichende Ressourcen schaffen

Last but not least, Regulierung kostet Geld. Und das auf vielen Ebenen. Änderungen können nur erreicht werden, wenn wer auch immer sich letztlich um die Vielfaltsregulierung kümmern wird, ausreichende Mittel zur Verfügung hat. Und zwar für kluge, gut ausgebildete Menschen, die in der Lage sind und vor allem die Zeit haben, sich mit den komplexen Sachverhalten auseinanderzusetzen. Und für Forschung, die wichtige Erkenntnisse liefert. Denn wer ernsthaft weltweit agierende Großkonzerne mit Milliardenumsätzen regulieren will, schafft das nicht mit einer Berufsanfängerin oder einem Berufsanfänger am Freitagnachmittag.

Diese Themen gilt es anzugehen. Jetzt ist die Frage zu stellen, wie wirksame Regulierung im Zusammenspiel mit dem Kartellrecht aussehen kann. Die Beantwortung muss in Deutschland erfolgen und von Europa gestützt werden. Denn wir werden die vielen Herausforderungen nur gemeinsam bewältigen. Vielfaltssicherung ist grundlegend für eine funktionierende Demokratie. Das Fundament kann aus den skizzierten Vorschlägen gegossen werden.

Zimmer Anja (2022): Wie Medienvielfalt zukunftsfest machen? Bausteine für eine konvergente Medienregulierung. FES diskurs März/2022. Friedrich-Ebert-Stiftung: Berlin. Online: http://library.fes.de/pdf-files/a-p-b/19066.pdf

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