„Andere Modelle sind nicht ausgeschlossen“
An den Vorgaben im Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum ZDF-Staatsvertrag kommt man bei einer möglichen Reform der Binnenkontrolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nicht vorbei.
30.08.2022. Von Prof. Dr. Dieter Dörr, Verfassungs- und Medienrechtler
An den Vorgaben im Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum ZDF-Staatsvertrag vom 25. März 2014 ((BVerfGE 136, 9) kommt man nicht vorbei, wenn man die Binnenkontrolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks reformieren möchte. Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht in dieser Entscheidung lediglich festgestellt, dass eine Organisation als öffentlich-rechtliche Anstalt mit einer binnenpluralistischen Struktur, bei welcher der Einfluss der in Betracht kommenden Kräfte unter maßgeblicher Einbeziehung der Zivilgesellschaft intern im Rahmen von Kollegialorganen vermittelt wird, weiterhin verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sei (BVerfGE 136, 9, 30 Rz. 33) und dass bei einem solchen binnenpluralistisches Modell auch die nähere Ausgestaltung der Organisation an dem Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu orientieren ist. Dazu bedürfe es insbesondere einer sachgerechten, der gesellschaftlichen Vielfalt Rechnung tragenden Bestimmung und Gewichtung der in den Gremien berücksichtigten Kräfte sowie der Sicherstellung eines effektiven Einflusses auf die Wahrnehmung des Rundfunkauftrags durch diejenigen Organe, in denen diese vertreten sind. Damit sind andere Modelle nicht von vornherein ausgeschlossen. Sie müssen allerdings den für die Rundfunkordnung geltenden Grundsätzen, wie Staatsferne, Vielfaltssicherung und Programmautonomie ebenfalls Rechnung tragen.
Dieter Dörr hielt am 12. Mai 2014 beim 14. Mainzer Mediengespräch das Referat „Staatsferne und Vielfalt: Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Zusammensetzung der Aufsichtsgremien und seine Folgen“. Hier ein Auszug aus diesem Referat:
„Die binnenplurale Organisation
Ausgehend von dem besonderen Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks hält es das Bundesverfassungsgericht für sachgerecht, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Form von öffentlich-rechtlichen Anstalten mit einer binnenpluralistischen Struktur zu organisieren. Bei einem solchen Modell wird der Einfluss der in Betracht kommenden Kräfte unter maßgeblicher Einbeziehung der Zivilgesellschaft intern im Rahmen von Kollegialorganen vermittelt. Um der Vielfaltsicherung gerecht zu werden, muss die Zusammensetzung der Kollegialorgane darauf ausgerichtet sein, Personen mit möglichst vielfältigen Perspektiven und Erfahrungshorizonten aus allen Bereichen des Gemeinwesens zusammenzuführen. Dabei hat der Gesetzgeber insbesondere darauf Bedacht zu nehmen, dass nicht vorrangig amtliche und sonstige Perspektiven und Sichtweisen, die für die staatlich-politische Willensbildung maßgeblich sind, abgebildet werden, sondern maßgeblich ein breites Band von Sichtweisen vielfältiger gesellschaftlicher Kräfte zum Tragen kommt. Der Senat hält auch daran fest, dass die Gremienmitglieder keine Vertreter von Partikularinteressen, sondern Sachwalter der Allgemeinheit sind.
Vielfaltsicherung und Staatsferne
Der Entscheidung liegt ein bestimmtes Verständnis der Staatsferne und ihres Verhältnisses zur Vielfaltsicherung zugrunde. Dies kommt darin zum Ausdruck, dass zu den unterschiedlichen Sichtweisen, die in den Rundfunkgremien vertreten sein sollen, nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts auch diejenigen des Staates und der Parteien gehören. Damit bekennt sich der Senat dazu, dass es in den Rundfunkgremien neben staatsfernen Mitgliedern, also einer Gesellschaftsbank, auch staatliche und staatsnahe Mitglieder, also eine Staatsbank, geben darf und sogar soll. Die Stimmen der Gremienvertreter aus Bund, Ländern und Regierungen, von Gremienmitgliedern wie Oppositionsabgeordneten, Bürgermeistern und Landräten stehen für relevante Meinungen und Sachinformationen, gehören also zum breiten Band von Sichtweisen, das in den Gremien vertreten sein soll.
Auf der anderen Seite gilt es zu verhindern, dass der Rundfunk politisch instrumentalisiert wird. Daher muss der Anteil staatlicher und staatsnaher Vertreter in den Gremien begrenzt werden. Insoweit wird das Gebot der Staatsferne als Unterfall der Vielfaltsicherung verstanden und dem Konzept einer völligen oder auch nur weitgehenden Staatsfreiheit, wie es im Sondervotum von Verfassungsrichter Paulus zum Ausdruck kommt, auch begrifflich eine Absage erteilt. Dies hat weitere Konsequenzen. Da die Staatsferne einen Unterfall der Vielfaltsicherung darstellt, müssen auch die staatlichen und staatsnahen Vertreter die föderale und parteipolitische Bandbreite widerspiegeln. Auch darauf wird noch näher einzugehen sein.
Die einzelnen Vorgaben für die Gremienzusammensetzung
Auf dieser Grundlage entwickelt der Senat ein ganzes Bündel von Vorgaben, die den Gestaltungsspielraum, der dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des öffentlich rechtlichen Rundfunks grundsätzlich zukommt, begrenzen.
1. Die Drittelgrenze für staatliche und staatsnahe Mitglieder
In seiner Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht eine eindeutige numerische Obergrenze für die staatlichen und staatsnahen Vertreter festgelegt. Ihr Anteil darf in den Gremien Fernsehrat und Verwaltungsrat und in deren Ausschüssen ein Drittel auf keinen Fall übersteigen. Dies folgt nach Ansicht des Senats daraus, dass der Einfluss der staatlichen und staatsnahen Mitglieder in den Aufsichtsgremien der Rundfunkanstalten konsequent zu begrenzen ist. Dies bedeutet zunächst, dass die staatlichen und staatsnahen Mitglieder nicht in der Lage sein dürfen, als Gesamtheit Entscheidungen allein in den Gremien durchzusetzen oder zu blockieren. Hinreichend ausgeschlossen ist ein bestimmender Einfluss der staatlichen und staatsnahen Mitglieder nur dann, wenn jedem staatlichen und staatsnahen Mitglied mindestens zwei staatsferne Mitglieder gegenüberstehen und somit der Anteil der staatlichen und staatsnahen Mitglieder ein Drittel der gesetzlichen Mitglieder des jeweiligen Gremiums nicht übersteigt.
Man mag durchaus darüber streiten, ob diese eindeutige zahlenmäßige Begrenzung eine verfassungsgerichtliche Eigenmächtigkeit darstellt. Dagegen spricht aber, dass sie eine zumindest plausible Festlegung bedeutet, die sich auch auf das landesverfassungsrechtliche bayerische Vorbild (Art. 111a Abs. 2 Satz 3 BayLV) stützen kann. Die eindeutige Drittelschwelle für alle Gremien hat zudem den großen Vorteil durchschlagender Klarheit und Rechtssicherheit. Für eine abweichende Gestaltung mit einer höheren Staatsquote für den Verwaltungsrat gibt es schließlich keine plausiblen Argumente.
2. Die Zurechnung zur Staatsbank
Um zu bestimmen, wer als staatliches und staatsnahes Mitglied anzusehen ist, muss nach überzeugender Auffassung des Senats eine funktionale Betrachtungsweise angelegt werden. Es kommt insoweit darauf an, ob es sich um eine Person handelt, die staatlich-politische Entscheidungsmacht innehat oder im Wettbewerb um ein hierauf gerichtetes öffentliches Amt oder Mandat steht und insoweit in besonderer Weise auf die Zustimmung einer breiteren Öffentlichkeit verwiesen ist.
Danach sind neben den Mitgliedern einer Regierung, politischen Beamten, Wahlbeamten in Leitungsfunktion, wie insbesondere Bürgermeister oder Landräte, und Personen, die als Vertreter der Kommunen in die Aufsichtsgremien bestellt werden, auch solche Mitglieder der Aufsichtsgremien als staatsnah einzustufen, die von politischen Parteien entsandt werden, da diese sich unweigerlich in staatlich-politischen Entscheidungszusammenhängen bewegen würden und in den demokratischen Wettbewerb um Amt und Mandat eingebunden seien. Dagegen zählen Personen, die von Hochschulen, aus der Richterschaft oder aus der funktionalen Selbstverwaltung wie etwa den Industrie- und Handelskammern in die Aufsichtsgremien entsandt werden, nach dieser Betrachtungsweise nicht zu den staatlichen oder staatsnahen Mitgliedern.
3. Die Staatsbank und das Vielfaltsgebot
Das Gericht betont, dass die Anforderungen an die Sicherung der Vielfalt auch die Auswahl der staatlichen und staatsnahen Mitglieder betrifft. Damit wird ein zur Verteidigung einer höheren Staatsquote vorgebrachtes Argument genau umgedreht. Die föderale und parteipolitische Brechung rechtfertigt es gerade nicht, dass der Anteil staatlicher und staatsnaher Vertreter beim ZDF erheblich über einem Drittel liegt. Vielmehr müssen die staatlichen und staatsnahen Vertreter, deren Gesamtanteil auf höchstens ein Drittel zu begrenzen ist, die föderale und parteipolitische Vielfalt widerspiegeln: Daraus folgt, dass gerade auch kleinere politische Strömungen bei der Besetzung der Staatsbank zu berücksichtigen sind. Gleichfalls hat der Gesetzgeber darauf zu achten, dass möglichst vielfältig weitere perspektivische Brechungen – etwa föderaler oder funktionaler Art – einbezogen werden. Der Senat kommt bezogen auf den Fernsehrat und den Verwaltungsrat zu dem Ergebnis, dass in beiden Gremien die Obergrenze von einem Drittel deutlich überschritten ist.
4. Die Staatsferne und die Zusammensetzung der Gesellschaftsbank
Mit diesen Vorgaben für die Staatsbank begnügt sich das Bundesverfassungsgericht nicht: Vielmehr macht der Senat deutlich, dass im Übrigen, also im Hinblick auf die Gesellschaftsbank, die Zusammensetzung der Aufsichtsgremien konsequent staatsfern auszugestalten ist. Weder bei der Auswahl noch bei der Bestellung staatsferner Mitglieder dürften Vertreter der Exekutive einen bestimmenden Einfluss haben. Auswahlfreiräume für die Exekutive im Rahmen der Bestellung sind daher auszuschließen. Soweit die Auswahl von Mitgliedern bestimmten gesellschaftlichen Gruppen überantwortet wird, darf deren Vorschlag nach Ansicht des Senats allenfalls in Ausnahmefällen bei Vorliegen besonderer rechtlicher Gründe zurückgewiesen werden.
Daher verstößt die Bestellung der in Paragraph 21 Abs. 1r des ZDF-Staatsvertrags genannten 16 Gremienmitglieder allein durch die Ministerpräsidenten gegen das Gebot der Staatsferne. Dagegen ist Paragraph 21 Abs. 3 und 6 des ZDF-Staatsvertrags – das Auswahlrecht der Ministerpräsidenten aus dem Dreiervorschlag der entsendenden Verbände und Organisationen – einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich. Diese Vorschrift ist so auszulegen, dass die Ministerpräsidenten grundsätzlich an die entsprechenden Vorschlagslisten gebunden sind und ein Abweichen nur möglich ist, wenn besondere rechtliche Gründe vorliegen.
Zudem muss das Gebot der Staatsferne durch persönliche Voraussetzungen, die für Mitglieder der Gesellschaftsbank gelten, abgesichert werden. Der Gesetzgeber ist zu diesem Zweck gehalten, Inkompatibilitätsregelungen zu schaffen, die sicherstellen, dass die als Mitglieder der Gesellschaftsbank in die Aufsichtsgremien berufenen Personen in einer hinreichenden Distanz zu staatlich-politischen Entscheidungszusammenhängen stehen. Unter diese Regelungen sind neben Regierungsmitgliedern, Parlamentariern, politischen Beamten oder Wahlbeamten in Leitungsfunktionen auch solche Personen zu fassen, die in herausgehobener Funktion für eine politische Partei Verantwortung tragen. Die konkrete Festlegung, wann eine Person eine herausgehobene Stellung in einer politischen Partei innehabe, obliegt zwar dem Gesetzgeber; das Bundesverfassungsgericht weist aber darauf hin, dass es denkbar ist, auf Ämter oberhalb der Kreis- oder Bezirksebene abzustellen.
5. Die Vielfaltsicherung und die Zusammensetzung der Gesellschaftsbank
Überdies müssten die Regelungen zur Auswahl und Bestellung der staatsfernen Mitglieder dem Ziel der Vielfaltsicherung Rechnung tragen. Einer Dominanz von Mehrheitsperspektiven und einer Versteinerung der Zusammensetzung der Gremien sei entgegenzuwirken. Das Gericht gibt zu bedenken, dass in den Aufsichtsgremien das Gemeinwesen nur unvollkommen und nicht wirklichkeitsgerecht abgebildet werden könnte, weshalb der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum für die Zusammensetzung der Gremien habe. Allerdings hat der Gesetzgeber nach den Vorgaben der Entscheidung der Gefahr, dass bei der Einräumung von gruppenbezogenen Entsenderechten das Benennungsrecht in der Regel auf den größten und bestetablierten Verband zuläuft, durch eine funktionsgerechte Ausgestaltung entgegenzutreten. Der Gesetzgeber muss eine Form der Dynamisierung vorsehen, die einer Versteinerung der Gremien entgegenwirkt. Von den Ländern wird einiger Einfallsreichtum und Phantasie aufzubringen sein, um insoweit zu sachgerechten Lösungen zu kommen.
6. Die Sicherung der Unabhängigkeit der Gremienmitglieder
Damit die Gremien ihre Aufgaben erfüllen können, ist es nach zutreffender Auffassung des Bundesverfassungsgerichts unabdingbar, den Gremienmitgliedern hinreichende persönliche Freiheit und Unabhängigkeit im Rahmen ihrer Aufgabenwahrung zuzusichern. Hierfür ist erforderlich, dass die Mitglieder hinsichtlich ihrer Aufgabenwahrnehmung in den Rundfunkanstalten weisungsfrei gestellt werden und nur aus wichtigem Grund abberufen werden dürfen. Auch diesen Anforderungen genügt der ZDF-Staatsvertrag nicht. Zwar sind die Gremienmitglieder nach Paragraph 21 Abs. 9 Satz 1 des ZDF-Staatsvertrags weisungsfrei, aber die Vertreter der Länder, des Bundes, der Parteien und der Religionsgemeinschaften könnten ohne Grund abberufen werden.
7. Das Transparenzgebot
Schließlich stellt der Senat ein Transparenzgebot auf, um eine praktisch wirksame Ausgestaltung der Aufsichtsgremien und eine Kontrolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die gesamte Gesellschaft zu gewährleisten. Mit der Forderung nach mehr Transparenz in den Gremien reagiert das Bundesverfassungsgericht aber auch auf die von ihm in der Entscheidung angesprochene Undurchsichtigkeit der Auswahl-, Gruppenbildungs- und Aushandlungsprozesse in den sogenannten Freundeskreisen. Die Transparenz verlangt, dass die Organisationsstrukturen, die Zusammensetzung der Gremien und Ausschüsse sowie die anstehenden Tagesordnungen ohne weiteres in Erfahrung gebracht werden können und dass zumindest dem Grundsatz nach die Sitzungsprotokolle zeitnah zugänglich sind oder sonst die Öffentlichkeit über Gegenstand und Ergebnisse der Beratungen in substanzieller Weise unterrichtet wird. Insoweit stellt der Senat fest, dass Regelungen, die für die Arbeit des Fernsehrats ein Mindestmaß an Transparenz festlegen, im ZDF-Staatsvertrag fehlen.
Der Tenor der Entscheidung und ihre Folgen
Das Bundesverfassungsgericht hat die von ihm als verfassungswidrig eingestuften Vorschriften nicht für nichtig erklärt, sondern nur ihre Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz festgestellt. Diese Feststellung hat es mit der Anordnung verbunden, dass die Vorschriften bis zu einer Neuregelung übergangsweise weiter angewendet werden dürfen. Dies ist durchaus sachgerecht, weil die sofortige Ungültigkeit der zu beanstandenden Normen dem Schutz überragender Güter des Gemeinwohls die Grundlage entziehen würde. Daher entspricht es der Rundfunkfreiheit eher, die Verfassungswidrigkeit für eine Übergangszeit hinzunehmen, als die Norm für nichtig zu erklären.
Allerdings gibt das Bundesverfassungsgericht den Ländern auf, eine Neuregelung, die den verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht, bis spätestens zum 30. Juni 2015 zu schaffen. Diese Frist ist knapp bemessen. Zwar sieht das Gericht davon ab, Anordnungen für die Übergangszeit auf der Grundlage von Paragraph 35 BVerfGG zu erlassen; es weist jedoch unmissverständlich darauf hin, dass hierdurch eine gegebenenfalls erforderliche nachträgliche Vollstreckungsanordnung von Amts wegen nicht ausgeschlossen ist. Dieser ungewöhnliche Hinweis soll wohl verdeutlichen, dass eine Missachtung der Frist weitreichende Folgen haben kann.
Zudem hat die Entscheidung nicht nur zur Folge, dass weitreichende Änderungen beim ZDF-Staatsvertrag bis zum 30. Juni 2015 vorgenommen werden müssen. Vielmehr sind die Länder wegen der in Paragraph 31 Abs. 1 BVerfGG verankerten Bindungswirkung verfassungsgerichtlicher Entscheidungen, die auch die tragenden Gründe umfasst, gehalten, die Vorschriften über die Zusammensetzung der Gremien in den ARD-Landesrundfunkanstalten und beim Deutschlandradio daraufhin zu überprüfen, ob sie diesen Vorgaben entsprechen. Wenn und soweit dies nicht der Fall ist, müssen sie die notwendigen Änderungen vornehmen. Schließlich spricht vieles dafür, dass diese Vorgaben auch für die Zusammensetzung der pluralistischen Gremien der zur Aufsicht über den privaten Rundfunk berufenen Landesmedienanstalten entsprechend gelten.“
Der Text entstammt der Ausgabe Nr. 21/2014 der „Funkkorrespondenz“.
Dieter Dörr, 70, war Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Völker- und Europarecht, Medienrecht an der Johannes-Gutenberg-Universität Mainz und zudem Direktor des Mainzer Medieninstituts. Von 2017 bis 2020 war er Inhaber einer Senior-Forschungsprofessur an der Johannes Gutenberg-Universität. Er war unter anderem von 2000 bis 2017 Mitglied der KEK und von 2003 bis 2017 Richter im Nebenamt.
