Finanzbedarf des Bayerischen Rundfunks steigt weiter
Oberster Rechnungshof legt Bericht zur finanziellen Situation des BR vor
27.09.2022. Die sich verändernde Mediennutzung und zuletzt die Auswirkungen der Corona-Pandemie stellten den Bayerischen Rundfunk (BR) im Zeitraum 2016 bis 2020 vor große Herausforderungen. Das zeigt der am 23. September 2022 veröffentlichte Bericht des Bayerischen Obersten Rechnungshofs (ORH) zur finanziellen Situation des BR. Trotz der bisherigen Sparmaßnahmen werden die finanziellen Reserven des BR bis Ende 2024 weitgehend aufgebraucht sein. Da er seine Pensionsverpflichtungen erfüllen muss, wird der Finanzbedarf des BR weiter steigen. Darüber hinaus will er seinen „BR hoch drei“-Prozess vorantreiben, mit dem er sich für die digitalen Herausforderungen der Zukunft fit machen will. Nach Ansicht des ORH ist es daher entscheidend, dass der BR seine bereits geplanten Einsparungen insbesondere beim begonnenen Personalabbau konsequent umsetzt. Zudem bleibt in allen Bereichen weiter zu prüfen, wie sich Strukturen nachhaltig verschlanken lassen.
Der ORH stellte bei seiner Prüfung insbesondere Folgendes fest:
- Die Personalaufwendungen sind weiter angestiegen. Der Stellenplan 2020 wies zwar 168 Planstellen mehr aus; allerdings war die tatsächliche Besetzung von Planstellen im Vergleich zu 2016 sogar rückläufig. Der damit verbundene Stellenabbau sollte laut Empfehlung des ORH konsequent fortgeführt und auch durch Reduzierung der Planstellen sichtbar werden. Um Personalkosten zu verringern, sollten zudem Verlagerungen bestehender Stellen in höhere Gehaltsgruppen und hohe Tarifsteigerungen weitestmöglich vermieden werden.
- Bei der Absicherung der betrieblichen Altersversorgung bestand zum 31.12.2020 eine Unterdeckung von 465 Millionen Euro. Tendenziell wird sich diese Unterdeckung trotz Zuführungen zum Sondervermögen Altersversorgung weiter erhöhen. Die weiterhin steigenden Pensionslasten werden den BR noch lange vor erhebliche Herausforderungen stellen und seine finanzielle Handlungsfähigkeit einschränken.
- Die handelsrechtlichen Jahresergebnisse ergaben von 2018 bis 2020 einen Gesamtfehlbetrag von 267 Millionen Euro. Zum 31.12.2020 wies der BR erstmals ein negatives Eigenkapital von 47 Millionen Euro aus. Dies ist im Wesentlichen auf die jahrelang immer weiter gestiegenen Pensionsrückstellungen zurückzuführen.
- Trotz bilanzieller Überschuldung verfügte der BR zum 31.12.2020 über Finanzmittel von 66 Millionen Euro. Die Ergebnisse der Wirtschaftsrechnung überstiegen frühere Prognosen. Dies resultierte aus geringeren Ist-Investitionen, Einsparungen in allen Bereichen sowie höheren Beitragseinnahmen. Der BR kam damit der in seiner bis 2020 gültigen Wirtschaftsordnung enthaltenen Selbstverpflichtung nach, den Finanzmittelbestand in einer Beitragsperiode konstant zu halten. Mit Wirkung ab dem Wirtschaftsjahr 2022 wurde diese Verpflichtung jedoch geändert; künftig verpflichtet sich der BR damit, einen Mindestfinanzmittelbestand von nur noch 10 Millionen Euro beizubehalten. Um die Betriebsrenten für die steigende Zahl der Versorgungsempfänger bezahlen zu können, wird der BR schon deshalb seine Sparbemühungen intensivieren müssen.
- In der seit 2016 auf Teilkosten basierenden Kostenrechnung des BR werden nur noch weniger als die Hälfte der anfallenden Kosten verursachungsgerecht erfasst. Der Rest wird als Gemeinkostenblock ausgewiesen. Eine sachgerechte Verteilung auch der Gemeinkosten auf die BR-Produkte würde die Aussagekraft der Kostenrechnung erhöhen und die Steuerungswirkung verbessern.
Rechtliche Grundlage für diesen ORH-Bericht ist Art. 13 Abs. 4 Bayerisches Rundfunkgesetz. Prüfungsmaßstab des ORH ist die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie die Einhaltung der Marktkonformität gemäß Medienstaatsvertrag (MStV). Er beurteilt die finanzielle Entwicklung der Rundfunkanstalt in der Vergangenheit und leitet hieraus Handlungsempfehlungen für die Zukunft ab (Teil A). Aufgabe des ORH ist es dabei aber nicht, Empfehlungen zur finanziellen Ausstattung des BR und somit zum Rundfunkbeitrag auszusprechen. In Teil B berichtet der ORH über sieben Prüfungen, die er von 2018 bis 2021 durchgeführt hat, etwa zum Einsatz externer Berater. Hierbei stellte der ORH u.a. Verstöße gegen die BR-eigene Beschaffungsordnung fest. Kritisch sieht der ORH auch die alleinige Finanzierung des bundesweit ausgestrahlten Kanals ARD-alpha durch den BR. Teil C des Berichts befasst sich mit der Prüfung der Marktkonformität des BR und seiner Beteiligungsgesellschaften. Teil D zeigt in einem Rückblick die aktuelle Entwicklung zu einzelnen Feststellungen früherer Berichte zur finanziellen Situation des BR. In Teil E berichtet der ORH über Prüfungen anderer Rechnungshöfe bei Einrichtungen bzw. Unternehmen, an denen der BR oder das ZDF neben anderen beteiligt sind. Er kommt damit seiner Berichtspflicht gemäß § 37 MStV nach.
Aus dem Bericht des Bayerischen Obersten Rechnungshofs (ORH):
Kostenrechnung seit 2016
Der BR verzichtet seit Einführung einer Teilkostenrechnung 2016 weitgehend auf Umlagen und Verteilung der Gemeinkosten. Im Betrachtungszeitraum führte diese Teilkostenrechnung dazu, dass der Anteil der nicht einem Produkt zugeordneten Gemeinkosten an den Gesamtkosten auf 56,3 Prozent (2020) wuchs. Damit war 2020 in der Kostenrechnung bei mehr als jedem zweiten Euro nicht nachvollziehbar, wofür er verausgabt wurde. Online-Kosten wies der BR nicht gesondert aus. Sie waren in den Gemeinkosten enthalten. Den vorgelegten Online-Kosten lagen angabegemäß Schätzungen zugrunde. Die aus dem Online-Angebot erzielten Erlöse konnte er nicht separat darstellen. Die „reduzierte“ Kostenrechnung in Form einer Teilkostenrechnung sei eine Übergangslösung bis zum Abschluss der „SAP-Prozessharmonisierung“. Die Einführung erster Module werde beim BR zum 01.01.2024 erfolgen. Auch danach werde ein nicht verteilter Gemeinkostenblock verbleiben. Nach Ansicht des ORH schränkt die fehlende Verteilung von mehr als 50 Prozent der Kosten (Gemeinkosten) die Aussagekraft der Kostenrechnung des BR erheblich ein. Ein wirksames Controlling setzt die sachgerechte Verteilung eines Großteils der anfallenden Kosten (auch der Gemeinkosten) auf die Produkte voraus. Insbesondere das Fehlen konkreter Kosten und Erträge beim Online-Angebot erschwert es dem BR, fundierte Aussagen zu treffen. Der ORH regt daher an, die Kostenrechnung entsprechend zu modifizieren. Solche Anpassungen können auch nach Abschluss der „SAP-Prozessharmonisierung“ notwendig sein, um dort verbleibende Gemeinkosten verursachungsgemäß zuzuordnen.
Personalbestand und -struktur
Der vom BR begonnene Personalabbau zeigt sich bislang nicht im Stellenplan des BR. Die Zahl der Planstellen stieg im Betrachtungszeitraum um 168 Stellen an, von denen 94 tatsächlich besetzt sind. Seit 2017 wurden zwar Planstellen (inkl. Ast-Stellen) im Saldo um 55 Stellen (durchschnittlich 14 Stellen p. a.) reduziert. Allerdings wurden aus arbeitsrechtlichen Gründen auch Gagen-Arbeitnehmer-Stellen im Stellenplan zusätzlich ausgewiesen. Diese Stellen sollen im Rahmen der Fluktuation wieder abgebaut werden. Der ORH gibt zu bedenken, dass der Stellenabbau sich vorwiegend bei den unteren Gehaltsgruppen zeigte. In den oberen Gehaltsgruppen war eine Zunahme feststellbar. Um einen anhaltenden Personalabbau zu dokumentieren, empfiehlt der ORH Planstellen nicht nur unbesetzt zu lassen, sondern dauerhaft aus dem Stellenplan zu streichen.
Auch sieht der ORH die Notwendigkeit, den begonnenen Personalabbau konsequent fortzusetzen. Eine Verringerung der Personalkosten unter Berücksichtigung der Kosten der betrieblichen Altersversorgung ist nach Auffassung des ORH künftig dringend geboten, um die finanzielle Handlungsfähigkeit des BR zu erhalten. Wenn trotz Abbaus von Personal eine Verlagerung in höhere Gehaltsgruppen oder hohe Tarifsteigerungen erfolgen, vermindert das die Verringerung der Personalkosten empfindlich und sollte deshalb weitestmöglich vermieden werden. Hinzu kommt, dass das Gehaltsniveau nach einem von der KEF in Auftrag gegebenem Gutachten bereits jetzt als (teilweise) überhöht beurteilt wird.
Betriebliche Altersversorgung
Dem BR ist es gelungen, die Nettorendite seines Deckungsstocks zu stabilisieren und über den Umlaufrenditen festverzinslicher Wertpapiere zu halten. Dazu schichtete der BR Mittel aus Rentenanlagen in Aktienanlagen um. Die Erträge aus dem Deckungsstock reichten dennoch in keinem Jahr im Betrachtungszeitraum aus, um die Rentenzahlungen zu finanzieren. Im Zeitverlauf wird sich die Zahl der Anwartschaftsberechtigten verringern und im Gegenzug die Zahl der Versorgungsempfänger erhöhen. Dies wird zu einem weiter steigenden Mittelbedarf für Rentenzahlungen führen. Der ORH empfiehlt, die Zusammensetzung des Deckungsstocks auch zukünftig regelmäßig zu überprüfen. Die fehlende Deckung der Rentenzahlungen durch die Erträge aus dem Deckungsstock wird das Budget des BR zunehmend belasten. Die Aufwendungen für Altersversorgung belasten die handelsrechtlichen Jahresergebnisse des BR in erheblichem Umfang. Der ORH hatte bereits in seinem Bericht zur finanziellen Situation des BR 2018 auf eine bis 2020 entstehende Deckungsstocklücke bzw. Unterdeckung von rd. 400 Mio. € hingewiesen. Dieser Wert wurde sogar noch übertroffen. Als Folge der bisherigen Niedrigzinsphase sinkt der Rechnungszins, weshalb die Pensionsrückstellungen im Saldo weiter zunehmen. Diese werden bei der vom BR prognostizierten Zinsentwicklung bis 2024 auf 1.133,8 Mio. € für Verpflichtungen nach TVA/VO abnehmen bzw. auf 540,2 Mio. € für solche nach VTV steigen. Der Deckungsstock wird bei gleichbleibender jährlicher Zuführung lediglich um 48,8 Mio. € auf 903,5 Mio. € wachsen. Das Deckungskapital der bbp wird auf 376,3 Mio. € steigen. Die Deckungsstocklücke für Verpflichtungen nach TVA/VO von 230,3 Mio. € und die Unterdeckung für solche nach VTV von 163,9 Mio. € ergäben dann eine Gesamtsumme von 394,2 Mio. € zum 31.12.2024. Bei einer von führenden Instituten der Versicherungsmathematik prognostizierten Zinsentwicklung errechnet sich eine Deckungsstocklücke allein für Verpflichtungen nach TVA/VO zum 31.12.2024 von 496 Mio. €. Sie würde sich bei Annahme einer gleichbleibenden Zuführung zum Deckungsstock bis Ende 2027 auf 508 Mio. € weiter erhöhen. Die Altersversorgungsverpflichtungen werden den BR noch lange vor erhebliche finanzielle Herausforderungen stellen. Die weiterhin steigenden Pensionslasten schränken seine finanzielle Handlungsfähigkeit ein.
Tatsächliche und operative Ergebnisse
Der BR wies in seiner Handelsbilanz zum 31.12.2020 erstmals ein negatives Eigenkapital aus, da die (handelsrechtlichen) Jahresergebnisse von 2018 bis 2020 sich zu einem Fehlbetrag von 267,1 Mio. € summierten. Ursächlich waren die gestiegenen Pensionsrückstellungen, die durch den gebildeten Deckungsstock nicht in gleicher Weise kompensiert wurden. Da die Zuführungen zu den Pensionsrückstellungen zwar Aufwendungen, aber keinen Mittelabfluss darstellen, verfügte der BR zum 31.12.2020 trotz bestehender bilanzieller Überschuldung über einen Finanzmittelbestand von 65,9 Mio. €. Für die Beitragsperiode 2017 bis 2020 zeigen die tatsächlichen Ergebnisse der Wirtschaftsrechnung des BR per Saldo ein Ergebnis von 21,2 Mio. €. Es lag damit um 540,1 Mio. € über der ersten MiFriFi aus 2015. Der Finanzmittelbestand zum 31.12.2020 erhöhte sich dadurch sogar auf 65,9 Mio. €, und zwar bei gleichbleibender Höhe des Rundfunkbeitrags im Betrachtungszeitraum. Das vom BR ermittelte „operative Ergebnis“ liegt in Summe von 2017 bis 2020 bei 73,1 Mio. €. Dabei berücksichtigte er u. a. belastende Positionen wie Aufwendungen für Altersversorgung rechnerisch nicht. Dadurch ist allerdings die Aussagekraft des „operativen Ergebnisses“ aus Sicht des ORH sehr begrenzt. Allein von 2018 bis 2020 errechnet sich der Unterschied zwischen den handelsrechtlichen Jahresergebnissen und den „operativen Ergebnissen“ auf 400 Mio. €. Eine Fokussierung auf das „operative Ergebnis“ lässt die künftige Entwicklung der Pensionslasten außer Acht.
Finanzbedarf
Der ungedeckte Finanzbedarf des BR 2021 bis 2024 verminderte sich in der MiFriFi zum 23. KEF-Bericht von 443,0 Mio. € auf 203,3 Mio. €. Die Ende 2020 vorhandenen Eigenmittel von 189,3 Mio. € werden damit bis 31.12.2024 vollständig aufgebraucht sein. Die Grundlage dazu bietet die ab 2022 geänderte Wirtschaftsordnung des BR Demnach entfällt die bisherige Verpflichtung, das Ergebnis der Wirtschaftsrechnung über die laufende Beitragsperiode auszugleichen. Lediglich ein Finanzmittelbestand von 10 Mio. € soll nicht dauerhaft unterschritten werden. In diesen Planungen noch nicht berücksichtigt sind die Kosten für weitere geplante Neubauten im „BR hoch drei“-Prozess sowie die Sanierung von Bestandsgebäuden. Erlöse aus dem Verkauf von Flächen in Unterföhring können wegen der Zwischennutzung durch die Klangkörper zunächst nicht wie geplant erzielt werden. Der BR plant, die Beitragsperiode 2021 bis 2024 unter komplettem Verbrauch der vorhandenen Eigenmittel ausgeglichen abzuschließen. Zu bedenken ist, dass dann 2024 sämtliche Rücklagen aufgebraucht sein werden. Um auch nur den in der neu gefassten Wirtschaftsordnung gebotenen Mindestbestand an Finanzmitteln von 10 Mio. € nicht zu unterschreiten, wird der BR Sparbemühungen intensivieren müssen. Dies gilt umso mehr, als der „BR hoch drei“-Prozess und steigende Pensionsrückstellungen sein Budget zusätzlich belasten werden. Die steigende Zahl an Versorgungsempfängern wird dazu führen, dass die tarifvertraglich bestehende betriebliche Altersversorgung zunehmend zu Mittelabflüssen führt. Der Deckungsstock darf für die Auszahlung an Versorgungsempfänger grundsätzlich erst verwendet werden (z. B. durch Veräußerung von Immobilien), wenn er ausreicht, um sämtliche bestehenden Ansprüche abzudecken. Bis dahin müssen die Auszahlungen aus anderen Mitteln finanziert werden. Bei gleichzeitiger Reduzierung des lt. Wirtschaftsordnung gebotenen Finanzmittelbestands auf 10 Mio. € sieht der ORH die Notwendigkeit, weitere Einsparungen in allen Bereichen des BR zu prüfen. Auch stellt sich die Frage, ob der BR ARD-alpha, das ihn (auch) aufgrund der KEF-Systematik überproportional belastet, weiter in gleicher Weise finanzieren kann. Der BR kann keinen Einfluss auf die Zinsentwicklung für die Bewertung seiner Pensionsrückstellungen nehmen. In der Vergangenheit hat er jedoch selbst die Grundlage für die bestehenden Ansprüche aus der betrieblichen Altersversorgung gelegt. Nach Auffassung des ORH sollte der BR im Rahmen seiner Möglichkeiten (Tarifverhandlungen, Personalabbau, Bildung des Deckungsstocks bzw. Renditesteigerung bei der Verwaltung des Deckungsstocks) stärker als bisher versuchen, die künftigen finanziellen Belastungen aus seinen Versorgungsverpflichtungen zu reduzieren.
Stellungnahme des Bayerischen Rundfunks
Der BR sieht sich in der Gesamtbetrachtung seitens des ORH ausgewogen und fair beurteilt. In den Grundaussagen stimmt der BR dem ORH zu. Im Einzelnen weist der BR auf Folgendes hin:
- Der ORH habe zutreffend festgestellt, dass die Ertragsentwicklung 2016 bis 2020 in der Gesamtbetrachtung mit -0,7 Prozent leicht rückläufig sei. Die Rundfunkbeiträge seien im gleichen Zeitraum um 1,8 Prozent gestiegen.
- Für die Beitragsperiode 2017 bis 2020 sei der BR der Verpflichtung aus seiner Wirtschaftsordnung nachgekommen und habe den Finanzmittelbestand sogar um 21,2 Mio. € erhöhen können. Der BR habe bei gleichbleibenden Erträgen alle Kostensteigerungen abfangen müssen.
- Die Entwicklung der Programm- und Sachaufwendungen sei mit -1,7 Prozent von 2016 bis 2020 rückläufig. Trotzdem hätten die Markanteile des BR Fernsehens in Bayern von 6,9 Prozent in 2016 auf 7,9 Prozent in 2020 gesteigert werden können. Die Online-Angebote hätten sich in den Nutzerzahlen vervielfacht.
- Richtig sei, dass vor allem aufgrund des niedrigen Zinsniveaus auch künftig mit einem weiteren Anstieg der Pensionsrückstellungen zu rechnen sei.
- Der ORH habe zutreffend festgestellt, dass der BR 2021 bis 2024 die vorhandenen Reserven verbrauchen werde. Der BR plane, die Beitragsperiode 2021 bis 2024 ausgeglichen abzuschließen. Der BR begründet den Abbau vorhandener Reserven insbesondere mit dem KEF-Verfahren, wonach alle vorhandenen Reserven bzw. frei verfügbaren Mittel bei der Ermittlung des Rundfunkbeitrags gegengerechnet werden. Deshalb habe der BR die Anforderung an den Mindest-Finanzbestand in seiner Wirtschaftsordnung geändert. Abweichende Meinungen vertritt der BR zur Altersversorgung und zur Kostenrechnung:
- Der ORH habe zutreffend festgestellt, dass der BR keinen Einfluss auf die Zinsentwicklung für die Bewertung der Pensionsrückstellungen nehmen könne. Dem BR/ der ARD sei es mehrfach gelungen, die Zustimmung der Gewerkschaften zu neuen Modellen und auch zu einer abgesenkten Dynamisierung bei der betrieblichen Altersversorgung einzuholen. Für jegliche weitere Änderungen wären neue Tarifabschlüsse erforderlich. Ob die Empfehlung des ORH, die zukünftigen Belastungen aus der Altersversorgung zu reduzieren, realistisch sei, sehe der BR als zumindest herausfordernd an. Der BR werde sich weiterhin bemühen, den Personalbestand wo möglich zu senken. Hierzu sei mit den Gewerkschaften ein entsprechendes Altersteilzeit-Programm vereinbart worden. Nur so könne das Ziel erreicht werden, 450 Stellen im Produktionsbetrieb abzubauen.
- Der BR habe seine Kostenrechnung im Sinne des trimedialen Veränderungskonzepts vorerst auf eine Teilkostenrechnung zurückgesetzt. Um die Aussagekraft der Kostenrechnung in einem nächsten Schritt sukzessive wieder zu erhöhen, verweist der BR auf ein ARD-weites Projekt zur „SAP-Prozessharmonisierung“. Der BR stimmt dem ORH zu, dass die Kostenrechnung weiterzuentwickeln sei. Dies betreffe insbesondere die Erfassung der Onlinekosten. Der BR plane die SAP-Umstellung zum 01.01.2024. Anderer Auffassung ist der BR jedoch in der Frage, ob eine Teilkosten- oder Vollkostenrechnung sinnvoll erscheine. Die ARD plane, auch nach der SAP-Umstellung eine Teilkostenrechnung anzuwenden.
Schlussbemerkung des ORH
Der ORH erkennt die bisherigen Sparanstrengungen des BR an. Nach den Planungen des BR werden seine finanziellen Reserven bis Ende 2024 weitgehend aufgebraucht sein. Zur Erfüllung seiner Pensionsverpflichtungen wird der BR künftig mehr Liquidität aufwenden müssen. Auch die digitalen Herausforderungen sowie die weitere Umsetzung des „BR hoch drei“-Prozesses werden sich in einem erhöhten Finanzbedarf niederschlagen. Der ORH weist darauf hin, dass die Anrechnung liquider Mittel im von höchstrichterlicher Rechtsprechung wiederholt bestätigten KEF-Verfahren vorgesehen ist. Nach Auffassung des ORH sollte der BR bereits geplante Einsparungen insbesondere durch den begonnenen Personalabbau konsequent umsetzen sowie seine Strukturen weiter nachhaltig verschlanken. Um zusätzliche Einsparpotenziale zu identifizieren, hält der ORH u. a. eine Kostenrechnung auf Vollkostenbasis für zielführend
