Fragen an Prof. Dr. Wolfgang Schulz, Direktor des Leibniz-Instituts für Medienforschung Hamburg, Prof. Dr. Matthias Cornils, Lehrstuhl für Medienrecht, Kulturrecht und öffentliches Recht an der Johannes Gutenberg Universität Mainz und Prof. Dr. Paulina Starski, Professorin für Öffentliches Recht an der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg
Es ist nicht auszuschließen, dass die Alternative für Deutschland (AfD) künftig in einem Bundesland mitregiert oder den Ministerpräsidenten stellt. Für den Fall verspricht sie ihren Wählern seit Jahren, die Rundfunkfinanzierungsstaatsverträge zu kündigen, einen „Grundfunk“ zu schaffen und die Pflicht zum Rundfunkbeitrag zu ersetzen. Doch was kommt dann? Wie wird sich das neue Angebot finanzieren? Gilt der Auftrag weiter? Vieles an den Plänen ist noch ungewiss. Aber eines ist klar, für die bisherigen Strukturen existiert kein Bestandsschutz. Der Auftrag, der durch das Bundesverfassungsgericht mehrfach bestätigt wurde, gilt weiter. Doch der Umfang kann verkleinert, die Finanzierung reduziert werden. Wir fragten drei Juristen, wie groß der Spielraum der AfD ist und wo die Grenzen für eine Neuordnung existieren.
Prof. Dr. Wolfgang Schulz, Direktor des Leibniz-Instituts für Medienforschung in Hamburg und Professor an der Universität Hamburg:
medienpolitik.net: Wie sehr ist das heutige System des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland bedroht, wenn in einem oder zwei Bundesländern die AfD regiert?
Schulz: Das System beruht weitgehend auf der Vereinbarung aller Länder: Die Staatsverträge kommen nur einstimmig zustande. Schon wenn ein einziges Land ausschert, ist die gemeinsame Grundlage gestört. Das System ist insofern nicht sehr resilient gebaut. Die AfD hat die fundamentale Änderung der Medienordnung und die Kündigung der Medienstaatsverträge zu einem zentralen Teil ihres Wahlprogramms gemacht. In Sachsen-Anhalt steht die Kündigung als Sofortmaßnahme im Programmentwurf, in Mecklenburg-Vorpommern hat der Spitzenkandidat Holm sie für den Fall eines Wahlsiegs angekündigt. Das ist also nicht ein Punkt unter vielen, sondern programmatischer Kern.
medienpolitik.net: Die AfD will alle Rundfunk-Staatsverträge kündigen. Was geschieht dann?
Schulz: Praktisch entstünde vor allem für die Übergangszeit großes Chaos, weil die Kündigungsfristen der verschiedenen Staatsverträge uneinheitlich sind – es gäbe keinen klaren Stichtag, sondern ein unübersichtliches Nebeneinander auslaufender und fortgeltender Bindungen. Verfassungsrechtlich bedeutet die Kündigung aber keinen Wegfall aller Pflichten: Die Mitgewährleistungspflicht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gilt unabhängig vom Bestand der einfachen Staatsverträge fort. Hinzu kommt ein Zeitproblem: Der Umbau solcher Strukturen dauert in der Regel so lange, dass die ihn betreibende Landesregierung möglicherweise schon wieder abgewählt ist, bevor er abgeschlossen wäre.
medienpolitik.net: Welche Konsequenzen hätte es für die ARD, wenn mehrere Rundfunkanstalten ihr nicht mehr angehören würden?
Schulz: Die Entflechtung wäre schwierig – betroffen wären vor allem die gemeinschaftlichen Leistungen wie das Erste, der Finanzausgleich und gemeinsame Einrichtungen. Das System könnte aber grundsätzlich auch mit weniger Ländern funktionieren.
medienpolitik.net: Kann die AfD den Rundfunkbeitrag abschaffen und durch eine Steuer oder auch durch Abonnements ersetzen?
Schulz: In der Rechtswissenschaft gewinnt die Position an Anhängern, dass grundsätzlich auch eine Steuerfinanzierung möglich wäre. Entscheidend ist nicht die Finanzierungsform, sondern dass das Parlament – im Falle einer Steuer – seine Haushaltshoheit nicht nutzt, um Einfluss auf das Programm zu nehmen; der Grundsatz der Staatsferne muss gewahrt bleiben. Denkbar wäre, die Bedarfsfeststellung weiterhin einem unabhängigen Gremium nach Art der KEF zu überlassen und den Betrag aus Steuermitteln zuzuweisen. Eine reine Abonnementfinanzierung kann ich mir dagegen nicht vorstellen: Sie widerspräche dem Auftrag, ein vielfältiges Angebot für alle bereitzustellen, das gerade nicht von individueller Zahlungsbereitschaft und -fähigkeit abhängt.
„In der Rechtswissenschaft gewinnt die Position an Anhängern, dass grundsätzlich auch eine Steuerfinanzierung möglich wäre.“ Wolfgang Schulz
medienpolitik.net: Die AfD in Sachsen-Anhalt will „als Regierung darauf hinwirken, den öffentlichen Rundfunk und aus öffentlichen Mitteln geförderte Radiosender zu politischer Neutralität und Ausgewogenheit zu verpflichten.“ Kann der öffentlich-rechtliche Rundfunk per Staatsvertrag zu Neutralität verpflichtet werden?
Schulz: Neutralitäts- und Ausgewogenheitsanforderungen gibt es schon jetzt in den gesetzlichen Grundlagen. Insofern wäre das nicht neu. Die Grenze liegt aber in der verfassungsrechtlich geschützten redaktionellen Freiheit und im Gebot der Staatsferne: Eine abstrakte, vom Rundfunk selbst auszufüllende Programmanforderung ist zulässig, eine staatliche Steuerung konkreter Inhalte nicht. Wichtig ist der semantische Befund: Wird politisch „fehlende Neutralität“ beklagt, ist damit häufig gemeint, dass man die eigenen Positionen unterrepräsentiert sieht. Eine Verpflichtung, die in Wahrheit auf die Prominenz einer bestimmten politischen Position zielt, wäre keine Sicherung der Vielfalt, sondern ihr Gegenteil – und damit verfassungswidrig.
medienpolitik.net: Die AfD in Sachsen-Anhalt will den „öffentlich-rechtlichen Rundfunk in ein verfassungskonformes Grundangebot überführen.“ Könnte sich das wesentlich von dem unterscheiden, was ARD und ZDF heute anbieten?
Schulz: Das BVerfG hat in seinen Rundfunkentscheidungen sehr detaillierte Vorgaben gemacht, die ein duales System – die geordnete Koexistenz eines öffentlich-rechtlichen und eines privaten Rundfunksektors – erfüllen muss. Die Spielräume für eine verfassungsrechtlich saubere Lösung für eine „neue Rundfunkordnung“ sind daher nicht so groß, wie man vermuten könnte. Unveränderlich ist aber nicht alles: Modifikationen bei der Breite des Auftrags sind denkbar – nicht jede Einzelheit des heutigen Systems ist verfassungsrechtlich vorgegeben. Die Grenze verläuft beim Funktionsauftrag selbst: Ein „Grundangebot“, das die Aufgabe zur Vielfaltsicherung und zum Beitrag zur freien Meinungsbildung nicht mehr erfüllte, und dass gerade angesichts der heutigen Herausforderungen bspw. von Desinformation, wäre verfassungswidrig. Innerhalb dieses Rahmens sind Reformen möglich, eine Reduzierung bis zur Unkenntlichkeit nicht.
Prof. Dr. Matthias Cornils, Lehrstuhl für Medienrecht, Kulturrecht und öffentliches Recht an der Johannes Gutenberg Universität Mainz:
medienpolitik.net: Der öffentlich-rechtliche Rundfunk scheint als demokratische Institution, nicht in seinen heutigen Strukturen, vom Grundgesetz und von den zahlreichen Rundfunkurteilen geschützt. Also besitzt er faktisch Bestandsschutz, an dem auch die AfD nichts ändern kann?
Cornils: Das Szenario einer gesetzlichen Abschaffung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks – insgesamt oder hinsichtlich einzelner Rundfunkanstalten in einzelnen Bundesländern – wirft in wohl radikalster Weise die Prüffrage nach den verfassungsrechtlichen Grenzen des Organisationsspielraums des Gesetzgebers auf. Das BVerfG hat diesen Spielraum immer wieder bestätigt, zuletzt im RBB-Beschluss vom Juli 2025: Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistet nicht eine bestimmte institutionelle Gegebenheit, sondern eine Funktionalität des Rundfunks für die Erreichung des in Art. 5 Abs. 1 GG angelegten „Normziels“, ist daher auch nicht institutionelle Garantie im engen Sinn. Damit rücken grundsätzlich in den Bereich des Denkmöglichen auch alternative Gestaltungsmodelle – sofern diese geeignet scheinen, jene Funktionalität sicherzustellen. Steht dies für das innere Organisationsrecht der Rundfunkanstalten, aber auch etwa für Organisationsvorgaben für den privaten Rundfunk außer Frage, berührt die Beendigung des Anstaltsrundfunks allerdings den im bisherigen „dualen System“ hauptsächlichen Funktionsträger für den verfassungsrechtlichen Rundfunkauftrag. Fällt dieser mehr oder weniger weitgehend weg, müsste die Funktion mit gleicher Leistung durch andere Träger – der Sache nach also durch einen neu organisierten, starken public-service-Verpflichtungen unterworfenen privaten Sektor – erbracht werden. Die Verfassungsrechtsfrage richtet sich also darauf, ob ein Modellwechsel zu einer gleichwertigen Alternative in Gestalt beauftragter privater Unternehmen überhaupt vorstellbar ist und hinsichtlich seiner Eignung noch in die Gestaltungsprärogative des Landesgesetzgebers fällt. Um bloß faktische Spielraumgrenzen geht es dabei allerdings nicht, vielmehr immer um die verfassungsrechtlichen Vorgaben, innerhalb derer sich die gesetzgeberischen Organisationsentscheidungen halten müssen.
Ein durchgreifender Systemwechsel, also eine Totalabschaffung des ÖRR (also etwa mit Blick auf ein Bundesland, der Landesrundfunkanstalt und zudem des ZDF), liegt vor diesem Hintergrund doch wohl außerhalb des verfassungsrechtlich Vorstellbaren: Selbst wenn das BVerfG von dem bisher sehr hohen Standard des verfassungsrechtlichen Funktionsauftrags ein Stück weit nach unten abrücken würde (was keineswegs wahrscheinlich ist und schon eine erhebliche Kursänderung der Rspr. bedeuten würde), müssten die Länder für die erforderliche, zu schaffende Systemalternative darlegen können, dass sie jedenfalls die zentralen Leistungsmerkmale eines public service-Rundfunks aufwiese, also die Fähigkeit zu einem thematisch und modal umfassend vielfältigen, hinsichtlich hoher journalistischer Qualität verlässlichen Angebot. Die alternativen Funktionsträger müssten zudem in ihrer Unabhängigkeit (von Staat und privater Einflussmacht) gesichert und vor allem aus den Zwängen privatwirtschaftlicher Finanzierung befreit werden (ínsb. keine dominierende Werbefinanzierung, damit Erforderlichkeit öffentlicher Zuschüsse). Es wäre angesichts der vom BVerfG postulierten Forderung nach einer wirksamen Risikovorsorge auch kaum Raum für ungewisse Experimente, sondern müsste von den Ländern ein ansatzloser Übergang in die (annähernd) gleichwertige Alternative konzipiert und zur Überzeugung des BVerfG garantiert werden. Mir fehlt die Fantasie, wie ein solcherart überzeugendes Konzept aussehen könnte. Eher denkbar – aber auch keineswegs unproblematisch – wären „kleinere“ institutionelle Reformen. Sind Fusionen zwischen Landesrundfunkanstalten verfassungsrechtlich möglich – und ja auch schon vorgekommen -, wäre auch eine landesbezogene „Ausdünnung“ des ÖRR-Angebots wohl nicht absolut ausgeschlossen. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dürfte kein striktes Rückschritts- oder Verschlechterungsverbot zu entnehmen sein. Dass der verfassungsrechtliche Funktionsauftrag nur mit dem derzeitigen, wegen der föderal-dezentralen Struktur sehr aufwändigen Organisationsgefüge erfüllt werden könnte, ist wenig plausibel.
Allerdings werfen Alleingänge einzelner Länder in der gegebenen Ausgangssituation besondere Schwierigkeiten auf. Aus der derzeitigen Organisationsstruktur des ÖRR in Deutschland in ihrer Gesamtheit ergeben sich Pfadabhängigkeiten, die einer einseitig-punktuellen Organisationsreform nur in einzelnen Ländern möglicherweise entgegenstehen. Grundsätzlich ist jedes Land zwar berechtigt, über seine Landesrundfunkanstalt und/oder die Mitwirkung in einem länderübergreifenden Verbund (Mehrländeranstalt, Gemeinschaftsprogramm ARD, Deutschlandradio) durch Staatsvertrag zu entscheiden; die rundfunkrechtlichen Staatsverträge sind kündbar und es gibt keine absolute verfassungsrechtliche Pflicht zur staatsvertraglichen Bindung. Allerdings gehört zum verfassungsrechtlichen Leistungsprofil des ÖRR in jedem Sendegebiet eben auch die Anforderung von Angeboten sowohl mit überregional-bundesweiter und globaler Thematik als auch mit Landes-Regionalbezug. Eine landesbezogene Organisationsreform müsste diese Anforderungen jedenfalls erfüllen. Bei einer Auflösung der Landesrundfunkanstalt und einem Verbleib nur noch im ZDF wäre das zB kaum noch hinreichend zu gewährleisten, auch schwerlich allein durch ergänzende Förderungen von Lokal-/Regionalpresse und -privaten Rundfunkunternehmen. Bei einem „Austritt“ aus dem ZDF und Beibehaltung der Landesrundfunkanstalt unter Einbindung in die ARD (!) könnte immerhin argumentiert werden, dass sowohl die regionale als auch die überregionale Vielfalt grundsätzlich möglich bleiben. Ob allerdings der erhebliche Angebots-Substanzverlust durch Wegfall des ZDF-Angebots in einem Bundesland – auch wegen der relativen informationellen Schlechterstellung gegenüber anderen Ländern mit ZDF – vom BVerfG hingenommen würde, bleibt zweifelhaft. Eine radikale Dezentralisierung durch Rückzug der Mitwirkung aus sämtlichen bundesweiten Gemeinschaftsangeboten erscheint wegen der damit einhergehenden, kaum vermeidbaren Vielfaltsverengung verfassungsrechtlich schwer vorstellbar. Insofern besteht wohl doch ein rundfunkverfassungsrechtlicher Koordinierungszwang. Hinzu kommen bei einem Austritt aus den Gemeinschaftsangeboten (ZDF oder ARD) „Trittbrettfahrerprobleme“ (soll und darf das ZDF dann mit Geoblocking eine Ausstrahlung in dem Sendegebiet des ausgetretenen Landes verhindern und wäre es zu rechtfertigen, dass die Beitragszahler anderer Länder das ohne Geoblocking weiterhin in dem Land das ausgetreten ist, verbreitete Angebot tragen?) und negative Rückkopplungseffekte auf die Gemeinschaftseinrichtung und ihr Angebot (kann die geschrumpfte Anstalt ihren thematisch auch das ausgetretene Land als Teil der Bundesrepublik weiterhin umfassenden Auftrag noch erfüllen?).
„Nicht schlechthin ausgeschlossen erscheint allerdings die Möglichkeit unterschiedlich hoher Rundfunkbeiträge für verschiedene Bundesländer nach Maßgabe je unterschiedlich aufwändiger Rundfunkangebote.“ Matthias Cornelius
medienpolitik.net: Kann Sachsen-Anhalt, wenn es den Auftrag anders definiert als bisher im Medienstaatsvertrag, auch für sein Bundesland einen anderen Beitrag festlegen?
Cornils: Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer „gespaltenen Rundfunkabgabe“ ist schon seit langem immer einmal wieder kontrovers diskutiert worden. Sie erscheint, wenn überhaupt, nur möglich bei einer radikalen Strukturreform durch Austritt eines Bundeslandes aus allen Gemeinschaftseinrichtungen und -angeboten (der aber wiederum die oben skizzierten verfassungsrechtlichen Bedenken aufwirft). Wirkt das Bundesland hingegen in einer oder mehrerer Gemeinschaftseinrichtungen und damit der Erstellung eines bundesweiten Gemeinschaftsangebots mit, folgt daraus, wie das Bundesverfassungsgericht im Sachsen-Anhalt-Beschluss von 2021 ausdrücklich formuliert hat, die Pflicht zu einer „länderübergreifenden Regelung“ der Finanzierung in einer „föderalen Verantwortungsgemeinschaft“ aller Bundesländer. Weder der Auftrag noch die Finanzierung können dann insoweit einseitig von einzelnen Bundesländern spezifisch geregelt werden. Nicht schlechthin ausgeschlossen erscheint allerdings die Möglichkeit unterschiedlich hoher Rundfunkbeiträge für verschiedene Bundesländer nach Maßgabe je unterschiedlich aufwändiger Rundfunkangebote: Käme ein Bundesland beispielsweise auf die (hypothetische) Idee, eine zweite oder sogar noch weitere Landesrundfunkanstalten für sein Sendegebiet einzurichten und zu beauftragen, könnten die dafür anfallenden zusätzlichen Kosten schwerlich auf die Abgabepflichtigen in anderen Bundesländern abgewälzt und also in einen bundesweit gleichen Rundfunkbeitrag eingestellt werden. Umgekehrt müsste eine Reduzierung des Rundfunkangebots in einem Bundesland – soweit dies trotz der oben skizzierten Bedenken verfassungsrechtlich zulässig wäre – Berücksichtigung finden. Der Rundfunkbeitrag als nichtsteuerliche Abgabe ist Vorzugslast; er muss daher in Grund und Höhe dem jeweils für das Nutzer im Sendegebiet zugänglichen Angebot entsprechen. Daraus ergäbe sich dann wohl die Notwendigkeit differenzierter Beitragsberechnungen für die Landes-Sendegebiete.
medienpolitik.net: Gilt dann das dreistufige Verfahren, dass das Bundesverfassungsgericht für gut und richtig befindet, dennoch weiterhin?
Cornils: Das Beitragsfestsetzungsverfahren nach dem Rundfunkfinanzierungstaatsvertrag ist vom Bundesverfassungsgericht als verfassungskonforme Ausgestaltung der Finanzierungsgarantie anerkannt worden, aber in seiner konkreten Gestalt nicht Änderungen entzogen. Die Bestimmungen haben als solche nicht Verfassungsrang. Der „Grundrechtsschutz durch Verfahren“ kann durchaus auch in einem modifizierten Verfahren gewährleistet bleiben; das BVerfG selbst hat auf Änderungsmöglichkeiten hingewiesen (etwa: Einführung einer Vollindexierung, Abkehr vom Einstimmigkeitsprinzip, Abkehr vom Erfordernis parlamentsgesetzlicher Festlegung). Allerdings muss auch ein modifiziertes Feststellungsverfahren den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Rundfunkfinanzierung genügen. Dazu gehören die Sicherung der Staatsferne, die Deckung des Bedarfs für ein funktionserforderliches Angebot (Bedarfsakzessorietät), der Ausschluss medienpolitischer Entscheidungen aus der Finanzierung, die Einbeziehung einer unabhängigen Kontrollstelle, wie sie derzeit die KEF ist.
medienpolitik.net: Es ist vom Ende der Rundfunkgebühr, also der Finanzierung durch die Bürger, in den AfD-Papieren die Rede. Gibt es ein anderes rechtlich mögliches Finanzierungsinstrument für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk?
Cornils: Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus den Mitteln einer nichtsteuerlichen, gegenleistungsabhängigen Abgabe (Gebühr oder Beitrag) ist eine in vielen, aber keineswegs allen Staaten verbreitete Finanzierungsform. Sie wird verbreitet als mit der verfassungsrechtlichen Finanzierungsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk besonders gut vereinbar oder sogar verfassungsgeboten angesehen. Hintergrund dieser These ist, dass die Mittelaufbringung nicht aus den allgemeinen Haushalten, sondern aus einer spezifischen Abgabe die Finanzierung aus politischen Verteilungskämpfen heraushalte, vor den Gefahren staatlicher Einflussnahme besonders gut schütze und daher insgesamt stabilisiere. Die Erfahrungen insbesondere der jüngeren Zeit zeigen (Nichterfüllung der staatsvertraglichen und verfassungsrechtlichen Pflicht zu Rundfunkfinanzierung nach dem dafür eingerichteten Verfahren durch die Länder), dass diese Annahmen und darauf aufbauenden Erwartungen praktisch nicht zutreffen. Aus meiner Sicht könnte ein Grund für die verbreitete, teilweise stark emotionale Ablehnung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sogar auf diese außerordentliche, dem Bürger monatlich oder vierteljährlich ins Auge springende besondere Zahlungspflicht zurückzuführen sein: Indem die Vorzugslast mit der Idee eines durch die Abgabe zu entgeltenden individuellen Vorteils verbunden ist, provoziert sie bei an dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk Desinteressierten oder sogar Gegnern des Angebots umso eher Widerspruch und Ablehnung. Der Rundfunkbeitrag ist so gesehen eher Problem als Lösung einer bedarfsgerechten Finanzierung. Tatsächlich ist auch schon seit langem überzeugend dargetan worden, dass eine (in anderen Staaten längst eingeführte) Finanzierung aus Haushaltsmitteln rundfunkverfassungsrechtlich durchaus möglich und vielleicht sogar weniger streitanfällig wäre. Die Reservierung von Haushaltsmitteln für verfassungsrechtlich verpflichtende Aufgaben ist ungewöhnlich, aber nicht präzedenzlos (zum Beispiel: sozialstaatliches Existenzminimum). Selbstverständlich müsste die Bedarfsfeststellung und damit die Höhe der Finanzierung – nicht anders als bei der derzeitigen Abgabenlösung – einem Verfahren staatsferner, bedarfsgerechter Ermittlung unterworfen, freihändiger politischer Entscheidung also entzogen sein. Die Frage ist also streitig; aus meiner Sicht gibt es aber die Alternative einer Finanzierung aus den allgemeinen Haushalten, wenn diese an ein verfassungskonformes Bedarfsermittlungsverfahren gekoppelt ist.
Prof. Dr. Paulina Starski, Professorin für Öffentliches Recht an der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg:
medienpolitik.net: Welche Rolle spielt bei den Plänen der AfD, wenn sie in einem Land an der Regierung beteiligt ist, alle Verträge, die den öffentlich-rechtlichen Rundfunk betreffen, zu kündigen, die sogenannte „Bundestreue“?
Starski: Die Bundestreue ist ein verfassungsrechtlicher Grundsatz, der Länder zur Loyalität gegenüber dem Bund, den Bund zur Loyalität gegenüber den Ländern und auch die Länder im Verhältnis zueinander zu Loyalität verpflichtet. Im Bundesstaat kann es aufgrund der verschiedenen Ebenen von Staatsgewalt zu Konflikten kommen. Der „Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens“ – ergo die „Bundestreue“ – soll hier Abhilfe schaffen, indem er darauf hinwirkt, Konflikte zügig aufzulösen und den bundesstaatlichen Zusammenhalt nicht zu gefährden. Die „Bundestreue“ umfasst Pflichten zur Rücksichtnahme sowie ein Missbrauchs- und Frustrationsverbot; sie kann die Ausübung von Befugnissen beschränken. Dies bedeutet: Auch wenn die Länder über eine entsprechende Kompetenz verfügen, kann das Prinzip der Bundestreue dazu führen, dass sie diese in einem bestimmten Fall nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen ausüben dürfen. Mögliche Kompetenzausübungsschranken folgen im Rundfunk- und Medienkontext auch aus den Grundrechten:
Im Bereich des Rundfunks und der Medien besteht die besondere Schwierigkeit, dass die Rundfunkfreiheit als Grundrecht bundesweit gewährleistet und zu verwirklichen ist, der Rundfunk zugleich seinem Wesen nach Ländergrenzen überschreitet, die Gesetzgebungskompetenz jedoch allein bei den Ländern liegt. Effektive Grundrechtsverwirklichung innerhalb des gesamten Bundesstaates erfordert insofern eine Kooperation der Länder. Diese ist im Bereich des Rundfunk- und Medienrechts im Rahmen eines mehrschichtigen Geflechts an Staatsverträgen erfolgt – zuvörderst im Rahmen des Medienstaatsvertrags als eines Mantelvertrags sowie - im Bereich des Jugendschutzes - im Rahmen des Jugendmedienschutzstaatsvertrags. Daneben schaffen der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sowie der Rundfunkfinanzierungsvertrag eine finanzielle Basis für die bestehende Rundfunk- und Medienordnung.
„Auch wenn ein Land staatsvertraglich aussteigen darf, können sich aus der Verfassung als höherrangigem Recht Limitierungen des Kündigungsrechts ergeben.“ Paulina Starski
medienpolitik.net: Was meinen Sie damit, wenn Sie schreiben: „Was staatsvertragsrechtlich zulässig ist, ist nicht notwendigerweise verfassungsrechtlich zulässig. Ganz im Gegenteil."?
Starski: Alle relevanten Staatsverträge im Medien- und Rundfunkbereich sehen vertragliche Kündigungsrechte vor, die Kündigungsfristen und recht geringen formellen Anforderungen unterliegen. Die Verträge - und das ist zu betonen - ermöglichen also einen "Exit". Auch wenn ein Land staatsvertraglich aussteigen darf, können sich aus der Verfassung als höherrangigem Recht Limitierungen des Kündigungsrechts ergeben. Drei Ebenen der Verfassung begrenzen das Kündigungsrecht:
Erstens die Grundrechte: Die Rundfunkfreiheit des Grundgesetzes lässt sich im bestehenden System nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nur gemeinsam, also kooperativ, verwirklichen. Jedes Land trägt als Teil einer „föderalen Verantwortungsgemeinschaft" konkrete Mitverantwortung für eine funktionierende Rundfunk- und Medienordnung. Ein Ausstieg ohne tragfähige Neuregelung und funktionale Kooperation verletzt diese Pflicht — egal, ob die Kündigung vertraglich formal korrekt erklärt wurde.
Zweitens das Europarecht: Der Medienstaatsvertrag setzt EU-Richtlinien um (z. B. die Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste). Deutschland ist zur Umsetzung von EU-Richtlinien unionsrechtlich verpflichtet. Fällt die staatsvertragliche Grundlage weg, muss ein ausscherendes Land anderweitig sicherstellen, dass die unionsrechtlichen Vorgaben in der Landesrechtsordnung umgesetzt werden. Verantwortlich gemacht würde für ein Versagen bei der Umsetzung von EU Richtlinien Deutschland als Gesamtstaat; interne Kompetenzverteilungen zwischen Bund und Ländern lässt der Gerichtshof der Europäischen Union nicht als Rechtfertigung gelten.
Drittens die historische Verdichtung der Rundfunk- und Medienordnung: Die Jahrzehntelange Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat das duale System normativ so verfestigt, dass grundlegende Systemwechsel selbst in Übergangsphasen an strenge Anforderungen geknüpft sind.
medienpolitik.net: Sie sagen: „Die Kündigung seitens eines Landes lässt die Vertragsbeziehungen der anderen Länder untereinander unberührt.“ Betrifft das auch den Finanzierungsstaatsvertrag? Das BVerfGE hat in seinem Urteil vom Juli 2021 festgestellt: „In der föderalen Verantwortungsgemeinschaft zur kooperativen Sicherstellung der Rundfunkfinanzierung besteht damit eine konkrete verfassungsrechtliche Handlungspflicht jedes einzelnen Landes.“ Ist das nicht ein Widerspruch?
Starski: Wenn ich von Vertragsintegrität spreche, dann meint dies zunächst, dass die wirksame Kündigung eines Landes zu dem Austritt des betreffenden Landes aus dem Vertrag führt, die anderen Länder aber an den Vertrag gebunden bleiben. Natürlich ist es aber so, dass sich die eigentliche „Kalkulation“ des Gesamtvertrages bereits durch den Austritt eines Landes erheblich ändert. Mitunter ermöglicht insofern die Kündigung eines Landes den anderen Ländern vertraglich einen erleichterten Austritt. So lautet es z. B. in § 17 S. 6 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags: „Die Kündigung eines Landes lässt das Vertragsverhältnis der übrigen Länder zueinander unberührt, jedoch kann jedes der übrigen Länder den Vertrag binnen einer Frist von drei Monaten nach Eingang der Kündigungserklärung zum gleichen Zeitpunkt kündigen.“